【学习强国】钱振明:“新型城镇化”亟需城市更新战略优化


“新型城镇化”亟需城市更新战略优化


钱振明

城市更新是一种对城镇地区那些已不适应现代城市生活的物质空间和人文生态作必要的、有计划的改造或重建活动,是实现以人为核心的新型城镇化之关键路径和重要内容。新时代中国特色新型城镇化的高质量推进,亟需以城市更新战略的优化引领和保障城市更新的可持续性,以城市品质的有效提升不断满足城镇居民对美好生活的新期待。

城市更新是中国新型城镇化发展的必然要求

当下中国,城镇化已进入高速增长之后的关键期。从原先偏重城镇人口数量增长、土地非农化利用与城镇规模扩张向更加注重城镇化质量和现代化内涵提升转变,推进以人为核心的新型城镇化,是中国式现代化新道路探索的重大成就和重要经验。

原先的城镇化是一种乡村城镇化。它通过乡村土地的非农化利用和人口从乡村向城镇的非农转移,实现了城镇人口增长和城镇规模扩张,但也呈现出人口城镇化滞后于土地城镇化、户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化的发展状态。第七次全国人口普查数据显示,居住在城镇的人口已占全国总人口的63.89%。而公安部的统计数据显示,中国户籍人口的城镇化率仅为45.4%。换言之,中国原先一个较长时间阶段的快速城镇化,是一种偏重于“物”而忽视“人”的城镇化,并由此表现为城市发展片面追求速度和规模,导致城市功能不全、人居环境质量不高、城市问题突出等现象。

迈上新发展阶段,新型城镇化的重点不在于人口由乡村向城镇的空间转移,而是进城人口和“城里人”的城镇化,是对早先已“城镇化”的地区进行再城镇化,旨在着力增强城市宜居性,使人民群众共建高品质城市空间、共享高品质城市生活。因此,实施城市更新行动,促进城市功能完备和品质提升,是新型城镇化的应有之义。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出,深入推进以人为核心的新型城镇化,要实施城市更新行动,使更多人民群众享有更高品质的城市生活。这意味着城市更新作为中国新型城镇化走向高质量发展的关键路径,已上升为国家战略。前不久住房和城乡建设部《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》的发布也进一步表明,中国的城市更新已进入政策体系的加速构建期,亟需通过政策和机制创新,探索更加有效的城市更新可持续模式。

城市更新是中国新型城镇化走向高质量的关键路径

城市更新最早源于战后欧美国家对不良住宅区的改造。第二次世界大战后, 由于战争的破坏,欧美一些国家的城市中心区物质空间破败不堪,中产阶级开始逃离城市中心,去往城市边缘或郊区寻找新的生活空间, 城市中心成了穷苦民众的聚集区,管理混乱、经济萧条、环境恶化,急需大规模改造以重现其应有活力。因此,城市更新的最初意义在于通过必要的维护、拆除和改建等活动,对城市土地进行再利用、再开发,重新强化城市功能, 提高居民生活质量。但事实上,城市更新并没有带来城市居民生活质量的必然改善,相反,在某种程度上还显得比先前更为糟糕。经验表明,城市更新过程中,对居民的强迫搬迁会破坏居民与其亲友及邻里组织的关系,从而引致居民生活不愉快,影响居民应有的获得感和幸福感。

中国在改革开放后的城镇化快速发展期,曾对旧城的城市基础设施进行改造和调整,以满足城镇化高速发展。上个世纪90年代以后,实施“退二进三”政策,工业从城市退出,着力发展商业和服务业,各地对城市用地进行再开发,但也并没有带来城市居民生活品质的必然提升。在2012年城镇化水平超过50%之后,中国城镇化开始转型,致力于走新型城镇化道路,不再强调城市的规模扩张和数量增长,而是更加重视城市空间品质和居民生活品质的提升。2014年国家发布《国家新型城镇化规划(2014-2020 年)》,意味着中国城镇化进入实施城市更新战略的新时代,以城市品质提升满足人民对美好生活的新期待。由此,实施城市更新行动,成为中国新型城镇化走向高质量发展的关键路径。

城市更新应符合“以人民为中心”的本质要求

新型城镇化要求以人为本、公益为先,城市更新应注重人的需求,致力在节约集约用地、完善基础设施、改善生活环境、优化城市风貌、延续城市文脉等方面均取得较大突破。

作为新型城镇化高质量发展的关键路径,城市更新不是旧城改造,更不是“大拆大建”。旧城改造常常局限于物质空间的变化,而无视城市的文化传承和功能更新。大拆大建会造成对城市文脉的割裂。在中国城镇化和城市建设史上,大拆大建曾一度成为常态,许多处于正常使用年限的建筑物被强行拆除,不仅造成巨大的资源浪费和环境污染,居民权益在拆迁中又被漠视,影响社会稳定,而且严重破坏了数百上千年人类活动打造出的城市风貌和社会生态。符合新型城镇化要求的城市更新,必须防止或及时发现并阻止盲目的大拆大建,要注重传承好城市的历史文脉。当然,城市更新既要反对盲目的“大拆大建”,也要改变“不动”“不拆”就是保护的传统理念。要通过必要的拆除、整建和修缮,提升城市品质和宜居水平。老旧小区、老旧厂区、老旧街区和“城中村”改造是城市品质提升的重要手段,也是新型城镇化向纵深推进的必然途径。通过推进“再城镇化”式的城市更新,实现老旧小区和“城中村”等区域的改造,让全体居民共享经济社会发展新成果,满足人民日益增长的美好生活需要。

新型城镇化在本质上要求城市更新着力于回应人民群众对城市宜居生活的新期待。坚持人民主体地位,满足人民群众对城市生活的新期待,实现“城市是人民的城市,人民城市为人民”的价值目标,是城市更新之要义。由此,要改变城市更新中的政府本位观,改变居民在城市更新中被粗暴地赶出家门,城市中心成为高档办公场所的状态。城市更新中缺乏居民和社会的有序有效参与,甚至用简单的方法让原住居民离开旧城,是一些地方的城市更新经常遭到来自居民阻力的渊源所在。确立和贯彻以人民为主体的城市更新观,是城市更新可持续的基础和条件。坚持人民主体地位,就是要让城市居民参与到城市空间品质改造中,并使原住民最后能均等享受更新后优质的城市生活空间,这也是保护、继承和延续城市历史文脉的路径所在。一些国家和一些城市的城市更新经验表明,自下而上的城市居民参与更有助于保障城市的安全和活力,减少城市更新阻力和资金浪费。此外,原住民的参与还可以有效避免城市文脉的断裂,有助于实现各方力量的制衡和利益的协调,使城市更新更加透明、民主、公平、可持续。

城市更新的关键在于城市功能的更新与发展

城市更新在表面上是城市物质空间的更新,本质上应是城市功能的更新。城市更新要致力于补齐现有城市功能的短板,追求城市功能的完备。早期的城市规划学者强调现代城市具有“居住、工作、游憩、交通”四大功能,也有研究者提出“城市是文化的容器”。从现实的城市建设看,许多城市的功能在某一方面或某几方面存在缺陷。例如,苏州古城在上世纪90年代开始的城市更新中,对既有的古城功能进行疏解,腾退了96%的工业用地和全部的仓储用地,而主要转变为住宅和商业,绿地和公共服务设施则显著偏少。一些中小学校乃至高等教育机构和医疗机构从古城迁出,削弱了古城的教育优势和医疗服务能力,以至于古城现有的文化教育功能和其他公共服务设施状态与人民群众对高品质城市生活需求之间的矛盾突出,乃至出现古城中心地位衰退的迹象,而人民群众要求加快城市更新,增进古城生机和活力的呼声趋于高涨。因此,坚持人民主体地位的城市更新,应致力于城市服务功能重塑,促进服务业发展,丰富城内优质的教育、文化和医疗资源,提升居民居住品质。

此外,致力于城市功能更新和完善的城市更新,不能局限于传统基础设施的改造和重建,要重视包括5G网络、智能交通、工业互联网等在内的“新型基础设施建设”。如此,既能支撑城市经济有效运行,也有助于提升公共服务水平,完善城市功能。

城市更新应平衡各种利益

城市更新,并不是简单的城市基础设施的改造和重建,更不是单纯的城市土地再开发、再利用,而是一项复杂的社会工程,涉及多种利益的平衡。要重视建筑物和设施的升级改造,更要重视对城市建成区物质空间形态、经济社会结构以及人居环境质量的不断改善。必须清醒地认识到,城市更新中城市居民参与的缺失及由此催生的政府主导模式容易形成“大拆大建”,使原本立足于公共利益的城市更新异化为政府形象工程、政绩工程,从而偏离了公共利益。因此,在现实过程中,务必要注意平衡各种利益关系,统筹协调拆与建、保护与更新、政府主导与居民参与、原住民与新居民间的各种关系,切实提升新型城镇化的建设质量。

简言之,以人为核心的新型城镇化走向高质量发展,必然要求城市更新战略的优化。要从重物向重人转变,关注城市居民权益,扩大城市居民参与,紧扣效果导向,实现人所需要的城市功能更加完备、公共服务更加便捷、城市品质更加宜居、居民生活更加健康安全,使城镇化地区再现新的活力和生机。

(作者为教育部人文社会科学重点研究基地苏州大学中国特色城镇化研究中心、江苏高校新型城镇化与社会治理协同创新中心主任,苏州大学敬文书院院长,教授、博士生导师