黄建洪:统一大市场建设与地方政府行为逻辑调适

《中国社会科学网》2022.5.18



统一大市场建设与地方政府行为逻辑调适

黄建洪

政府与市场的关系是经济社会发展中一对最为基本的关系。政府、市场二者均具有资源配置功能,但其作用的范围和方式不同,如何协调好它们之间的关系、使之发挥积极“聚合”互动效应,是经济发展实践中面临的长期难题。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》(以下简称《意见》)提出,加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场,全面推动我国市场由大到强转变,为建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。《意见》为在更高层次上构建国内统一大市场、调适政府与市场关系指明了方向,也为面向全国统一大市场建设进程中地方政府行为逻辑的调适设置了条件、创造了契机。

 

  一、统一大市场建设的核心目标与主要举措

 

  市场是最稀缺的发展资源。市场的稀缺性,并非在于市场的有无问题,而在于市场的统一性和有效性。在经济全球化以及新全球化的大趋势下,面对市场的稀缺性,实质就是面对市场的欠规范性、分割性以及低效性。全国统一大市场建设,就是为解决这种稀缺性作出的系统化努力。

 

  建设全国统一大市场,核心目标是促进高质量竞争。全国统一大市场,是由市场主体根据竞争性价格信号进行分散决策、同时便于政府进行宏观管理的大市场。从全局和战略高度,《意见》要求加快建立全国统一的市场制度规则,打破地方保护和市场分割,打通制约经济循环的关键堵点,促进商品要素资源在更大范围内自由畅通流动。只有拥有了服务于市场竞争的各种规范并日趋完备高效,有效的市场竞争才能真正展开;只有市场是开放的,而且是充分开放的,公平的市场竞争才能有效达成。以高质量竞争为主线或核心目标,全面推动我国市场从巨大的规模优势转变成为持续强大的发展优势,就需要以高标准市场体系为基础,服务于构建高水平的市场经济体制。这本身就是意在进一步营造统一成熟的市场机制、激发和升级市场竞争,进而以高质量的竞争落实构建新发展格局的战略部署,成就高质量发展。这是一种惯序性的进阶之路。从这个角度讲,《意见》是一份建设高质量全国统一大市场、促进高质量市场竞争的行动纲领。

 

  面向促进高质量竞争的统一大市场建设,《意见》在两大维度上作了安排。在“立”的维度上,一则建设基础规则,在产权保护、市场准入、社会信用和公平竞争制度方面着力;二则联通市场设施,在流通网络、信息交互和交易平台等方面聚焦;三则促进要素资源优化配置和充分利用,健全发展土地、劳动力、资本、技术、数据、能源、生态环境等市场;四则建设商品服务市场,在质量体系、标准和计量体系、消费服务质量等方面升级;五则加强市场监管,弥补市场外部性,需强化监管规则、监管执法和监管能力建设。在“破”的维度上,提出着力强化反垄断、依法查处不正当竞争行为、破除地方保护和区域壁垒、清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法等,以列举方式对“两不当”行为(即市场主体的不当市场竞争行为和政府的不当市场干预行为)作出了规定。市场壁垒和贸易保护主义造成市场分割,垄断和不正当竞争则导致市场竞争失序。统一大市场的建设,基于清晰的问题导向,既要打破制约全国统一大市场建设的显性、隐性壁垒,又注重制度的建设、完善和发展,以破为立、破立结合,释放出了强劲的改革信号。

 

  二、统一大市场建设所设置的地方改革向度

 

  市场重在效率,政府重在正义,二者在自发秩序与人为秩序的基础上合力创造出人间美好。建设全国统一大市场,需要走出对“全国统一”的认知迷思。这里亟待回答的主要问题是,建设全国统一大市场并非重走计划经济之路,或搞“新计划经济”。在全国范围内进行市场基础制度、设施联通、要素资源、商品服务、有效监管以及规范不当竞争和市场干预行为等方面的“统一”建设,可以分为三个层次。一是市场的底层基础,即“软建设”的制度规则和“硬建设”的设施平台;二是市场的内部客体,涉及要素资源市场和商品服务市场的统一;三是市场的外部因素,即市场监管、规范和干预等建设。以此观之,这实际上就是要致力于成熟的市场经济建设,服务于“两高”,即建设高标准市场体系和构建高水平社会主义市场经济体制。对于中央政府而言,需要供给满足让市场价格机制和竞争机制正常运转、充分发挥资源配置决定性作用的全国性基础制度、基本规则和基准机制,在提高政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性的基础上,形成无歧视的,更加充分、公平竞争的大市场。

 

  为促进高质量竞争的市场建设,地方政府需要不断革新认识和调适改革方向。一是边界意识。这里的边界意识,实际上包括两层含义,即政府与市场的边界和中央政府与地方政府的边界。前者,是“有形之手”与“无形之手”的关系问题,即组织化力量与反复试错机制的关系;后者,则是政府层级之间和政府部门之间在纵向、横向上的权能边界问题。对于地方政府而言,显然需要迈出新的步伐。二是交互意识。任何独断排他的资源配置,在市场经济已然深入人心并在经济社会生活中广泛发挥作用的当下,都是不可行的。在相对清晰“界分”的基础上,政府与市场之手需要两手“对握”,即行政机制与价值规律需要在动态调适中形成合力。尤其需要关注针对市场失灵的政府干预或调控,需要限定在合理范围之内,并根据发展情势不断调适,也就是说,对于市场的外部性与政府的内部性都需要有所警惕。面对统一大市场的建设,摒弃“市场神话论”和“政府万能论”,同样重要。与此同时,从有效性提升地方治理的角度讲,中央政府要有更为清晰的事权、财权分配,地方政府层级内要有基于回应市场机制更为精准的职责体系配置。三是质量意识。经济社会发展的粗放阶段已然过去,精准治理的政府需求与高品质的市场建设,是高质量发展的“两翼”。准确研判抑制高质量竞争的一系列“两不当”行为,对于地方政府的治理改革领域选择及其实现路径有着重要影响。

 

  上述三个层次,实际上就是在清晰划分中央与地方政府职责的情势下,地方政府以推进制度规则和设施平台的统一化实施落地为主轴,来推动实现全国统一大市场的主要着力点。这里蕴含着地方政府在参与建设全国统一大市场的进程中,需要直面以大市场促强市场、以大市场畅通“双循环”的问题,同时尤其需要处理好统一性与区域性的关系。中央制度或政策的统一性,意味着权威性和普遍的规则供给,而其落地则离不开各地方政府的组织实施。一方面,组织实施的过程,对于大国治理而言,本身就是因地制宜的渐进过程。统一大市场建设的在地化,并不排斥个性化,以及实践探索中的创新努力。另一方面,还需要地方政府结合区域重大战略和区域协调发展战略,优先开展区域市场一体化建设,为全国探路和贡献经验。

 

  三、统一大市场建设中地方政府的行为逻辑调适

 

  建设超大规模的国内统一市场是一个历史过程。要让这个过程具有可持续性,既需要全国上下“一盘棋”,更需要各级地方政府合理调适其行为逻辑,形成协同治理的合力。

 

  一是地方政府角色的正位回归。全国统一大市场建设中,配合中央政府的宏观决策和制度供给,地方政府需要规避其责任盲区,做到不错位、不缺位、不乱位,真正实现归位、正位、到位,从而有效且适度地履行好其应有的使命,促进市场的成长和成熟。在市场初步发展时期,利用政策优惠和各种补贴来吸引投资的地方政府行为模式,通过地方政府竞争为经济发展注入了强大动力,但与此同时,也不断出现人为“加码”甚至无视发展规律和社会、资源、生态有效承载力的“硬发展”,过度的政策“洼地”加剧了“虹吸”效应,债务风险加大、产能过剩、发展粗放等问题频仍。发展是硬道理,“硬发展”却不符合规律。一定程度上,地方政府角色的迷失,阻挠了市场的一体化发展和市场机制的作用发挥,导致市场交易成本高企,市场创新和发展质量遭受抑制。为此,需要明确的是,地方政府角色的正位,就是需要将其“角色扮演”建置在市场机制发育的成熟度上,做持续的、动态的调适与革新。为此,地方政府需要做深化制度型开放的组织者、降低交易成本尤其是制度性交易成本的促进者,和强化更充分公平竞争的保护者。面对统一大市场构建,其关键是需要将政府行为的传统增长逻辑转变成为面向构建从工业经济向与“第三产业革命”接轨的“中国新经济”的质量发展逻辑。这就需要地方政府逐步走出工业化时代的官僚制管理模式,构建起与市场有机互动、高阶平衡的法治化治理体系。

 

  二是地方政府职能的重点厘定。围绕经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环保的核心职能,来优化政府职责体系,建设人民满意的服务型政府,是近年来党和国家所确立的政府改革重要任务。尽管市场经济建设已历经多年、成就颇丰,但不可否认的是,仍有一些地方市场制度执行不到位,造成要素资源自由流动受阻、市场化配置低效、价格战等不正当竞争现象发生,以及市场监管规则不统一、执法能力不足、执法弹性大等诸多问题。这些问题与地方政府职能失当有显著关系。地方政府的治理改革,需要直面问题,将优化地方政府职能嵌入到高质量市场经济发展建设的全过程。从导向上,将多维目标有效植入地方政府的治理行为之中,以改变单一维度“行政区经济”下的增长追逐、同质化发展甚至恶性竞争;在权能上,依托进一步的政府改革,优化机构设置,合理配置地方财权事权,尤其要构建与统一大市场相匹配的地方政府职责体系,形成有效的组织和发展力量;在发展上,以尊重中央主导性产业政策为前提,地方政府需要将既往以优惠政策促招商和发展的方式,逐步转变到优化法治化的营商环境、提供高质量的市场公共品、更加有效执行竞争政策和反不正当竞争政策、供给更为公平有效的公共管理和公共服务等上面来。尤其需要着力保障各类市场主体在市场准入、融资、用地、用工、经营和竞争等方面享有平等地位和机会,真正实现“让天下没有难做的生意”。

 

  三是地方政府工具的选择组合。确立竞争政策在我国经济政策体系中的基础地位,意味着地方政府治理转型有着深度需要。以更加健全的公平竞争制度框架和政策实施机制,建立起公平竞争政策与产业政策相协调的保障机制,需要地方政府的积极作为。长期以来,治理工具和方式的相对单一,在一定程度上制约了政府治理效能,同时也因过度的行政手段依赖而对市场机制的发育成长构成约束。在持续推进统一大市场的建设过程中,要更为充分地发挥市场对资源配置的决定性作用,突破本位主义、地区主义的应景与短视,构建政府“角色—职能—工具”的动态链,就需要在矫正政府角色、厘清政府职能的基础上,对市场化、工商化和社会化工具等“工具库”有更为深刻的认识,不仅要科学选择,更要合理组合,实现有的放矢。譬如,对于线下市场,需要逐步限制地方政府以准市场主体身份参与市场竞争,从而抑制市场割裂、不公正竞争等各种封闭小市场和自我小循环的出现;对于由大数据、物联网、人工智能等信息技术触发而获得迅猛发展的线上市场,在监管上既要审慎宽容,又要具有建章立制的魄力,不断完善数据产权制度,规避“强制搜集”“数据霸权”“算法合谋”“大数据杀熟”等平台垄断、野蛮生长的市场乱象,促进新经济蓬勃发展。

 

  四是地方政府绩效的评估创新。建设全国统一大市场,需要以制度型开放促进充分竞争和高质量竞争,进而实现高质量发展。这里的制度型开放至少包括对外开放和对内开放两个层次。在中国经济全球化由客场逐步走向主场的态势下,“为增长而竞争”背后的地方产业政策模式和政绩评价考核体系,在相当程度上变成了限制地方政府转型、压抑统一大市场发展的体制性和观念性障碍。从短期来看,它具有显著的经济增长拉拽效应,但长远而论,诸如“行政发包制”“晋升锦标赛体制”实则是“板结化”了创新的土壤,从地方政府行政垄断行为的横向维度和政府部门不当举措引发市场垄断行为的纵向维度,阻滞了统一大市场的发育成长。因此,要获得消除市场分割、地区封锁和利益藩篱的持续改革动力,就需要扎实展开对地方政府政绩评价考核体系在内的系统性、配套性改革,使之更能够导向制度化、长期化、生态化和服务化发展。

 

  竞争激发活力,竞争激励创新,竞争创造财富。以高质量竞争为主线的统一大市场建设,从根本上讲就是要创造深度尊重市场、尊重规律和尊重宏观调控的竞争体制、竞争政策和竞争红利,以要素的自由流动展开发展的自由竞争,循序构建新发展格局,从而实现经济的高质量发展。面对经济实践的结构性巨变,政府治理的交互界面和治理尺度出现重大调整,地方政府与市场的关系面临重构。这意味着,地方政府行为逻辑需要法治化与市场化调适。地方政府需要在准确理解和深入构建健康统一的全国大市场努力中,实现“束手做事”与“放手做事”“巧手做事”之间的高阶平衡,以效能和法治方式实现制度之治。