《新华日报》整版关注彝江·东吴城市论坛 “中国县域·县城·新型城镇化”主题学术峰会

《新华日报》2022年7月1日

 

 

推进以县城为重要载体的城镇化建设,是助力新发展阶段中国新型城镇化战略取得实践发展和理论进展的重要基础。近日,苏州大学中国特色城镇化研究中心、新型城镇化与社会治理协同创新中心、苏州大学哲学社会科学联合会共同举办彝江·东吴城市论坛。以“中国县域·县城·新型城镇化”为题,来自国务院发展研究中心、中国社会科学院、清华大学、南京大学等高校和科研机构的城镇化研究领域专家、学者,与省内外各级政府部门及机构代表围绕新型城镇化进程中的一些关键性问题展开学术研讨。

准确把握县城在城市化进程中的地位和作用

蔡继明

全国人大财经委员会委员、清华大学政治经济学研究中心主任

目前我国城乡居民的收入差距是2.5倍,仍然比较大。农业劳动生产率低是农民收入低的根本原因,而农业劳动生产率低的主要原因是土地资源的相对稀缺,户均土地规模偏小(约8亩左右)。只有大幅度减少农业就业人口,使其完成由农村居民向城市居民的非农就业转变,才能相对扩大农村的户均土地经营规模,真正建立起农民脱贫致富的长效机制。

人口向大城市集中是一个世界性的普遍规律,可以考虑把全国1500个县、150个镇以及人口在20万以上的特大镇划分为四个类型。第一类县城已经具备撤县建市的条件,很快能成为大中小城市体系的重要组成部分,其县城产业形态是综合型;第二类县城比邻大城市或位于大城市群和都市圈,具有得天独厚的地理优势,其县城产业形态为服务主导型;第三类县城比较偏远,但有特殊的资源禀赋,如丰富的矿产资源、优美的自然环境等,在吸纳周边农业转移人口进城务工和定居方面可以起到偏远大城市不能起到的作用,在城市化进程中也有一定的发展空间,其县城产业形态为工业主导型;第四类县城能够为周边农区提供生产和生活服务,具有促进乡村振兴和城乡融合发展的积极作用,其县城产业形态为农业主导型。

对于不具有上述四类县城特点的其他县城,中央政府应主动选择减量发展,采取收缩性战略,避免投入大量行政和财政资源用于无效的短板和弱项建设,并且适时进行必要的行政区划调整,优化区域人口与土地的空间配置。


创新县域经济与产业发展的七条对策

张鸿雁

南京大学城市科学研究院院长、江苏省扬子江创新型城市研究院院长

当前,我国县域经济发展中主要存在三方面问题:城镇空间布局不合理;人口布局不合理、就业不充分;对文旅产业重视度不够。据此,提出七条县域城市化与县域经济的对策创新。

一是推进国家顶层战略,提倡、建构“城乡等值化体系”。推进城乡一体、城乡融合、产城融合的城市(镇)“差序化格局”,即城市群(都市圈)—大中城市—县城—中心镇—重点村—自然村网状发展格局,快速调整普遍存在的空心村,盘活乡村的土地资源和低效用地,用于新经济的发展。

二是推广现代化城市生活方式,提升城市“文明普及率”。建设具有时代特征的田园城市、田园城镇、花园村庄,创造宜居宜业宜游的村镇生活。

三是创造充分就业体系,可遵循“区域核理论模式”和“六次产业理论”,在县城、中心镇、重点村形成合理的就业半径,使重要镇具有生活、就业、创业、分配、消费一体化功能。

四是建构县域主体产业,在全国创造“一县一品”,在省域创造“一镇一品”,将文旅产业纳入主体经济发展规划中。

五是拉长县域经济长板,做好生态经济、农业经济、旅游经济和长尾产品。

六是县城空间要创新空间结构,按照公园城市的模式来打造,突出花园城市和特色旅游目的地的休闲性、宜居性。在构建县域整体空间布局的过程中,要强化县城、重点镇和重点村的集聚效应和对县域整体的网状服务体系和功能。

七是快速创造中国的县域规模农业和科技农业体系。按照一县一策,创造“精准农业”体系,抓好地理标志产品、特色产品,发展特色农业,实现农业现代化。


构建以市民为中心的城市治理体系

韩旭

中国社会科学院政治学研究所政治制度研究室主任

推进“新型城镇化”,重点在于“人的城镇化”,强调要“坚持以人为核心的新型城镇化”。因此,需要构建以市民为中心的城市治理体系。

新型城镇化应回归“城市化”。2019年年底,习近平总书记在上海视察工作时提出了“人民城市人民建,人民城市为人民”的重要思想。意味着新型城镇化所要建设的是有别于传统乡村社会的“城市社会”,应建构一整套与城市社会相适应的公共事务管理制度和治理体系。

优化提升城市治理体系。新中国成立70多年来,特别是改革开放40多年来,我国初步形成了政务和社会公共事务制度体系。当前的主要任务就是不断提升现代化治理能力,善于通过制度、法定程序和政权组织体系管理社会公共事务,将制度的规范要求从“纸面”落实到“行动”中。

落脚于县城这一载体。在当前的国家治理体系中,县一级是最基础的具有完整政权组织体系的层级。我国幅员广大,各地情况不同,县域治理也会形成一定的“地方特色”。这对于在实践中探索构建中国特色的城市治理体系,具有重要的“实验”价值。

作为发展中的大国,城市治理也同样面临发展不充分、不平衡的问题。而这样的多样化实践,也恰好为“市政学”的发展提供了丰富素材,补足当前急需的关于发展中国特色“城市社会”治理体系的探讨。这也是加快中国特色政治学“三大体系”建设的一项重要内容。


六要素绘就“千里运河最美县”

张德顺

泗阳县人民政府副县长

泗阳位于江苏省北部,县域面积1418平方公里,总人口105.38万。泗阳作为全国县城新型城镇化建设示范县,坚持规划引领,优化空间布局。统筹推进城乡规划、土地利用总体规划等“多规合一”,初步形成中心城区、小城市、特色镇、新型社区的“一中心、双组团、多极发展”城镇空间格局。坚持以人为本,完善基础设施。统筹推进路网、电网、水网、5G网络等市政基础设施提级扩能。坚持产业支撑,发挥集群效应。在县城周边规划建设1个国家级农业园区、2个省级工业园区和1个省级旅游度假区,引导人口、产业、资源等往县城转移。坚持特色打造,提升品质形象。大力推进“五大增绿”工程,成功摘得国家生态文明建设示范县、国家园林县城等“国字招牌”。坚持改革创新,城乡融合发展。实现供水、乡镇污水处理、生活垃圾转运等城乡一体化。

虽然泗阳新型城镇化已取得一定成效,但仍旧面临许多制约和困境。一是受大中城市“虹吸效应”影响,人口外流较为严重;二是农民进城较难,“半城镇化”现象凸显。

未来十年,泗阳将努力建设成“乡村业态最美、城市品质最佳、产业循环最畅、生态环境最优、文明程度最高、幸福指数最强”的“千里运河最美县”。为此,需整合公共服务资源,推动城乡基本公共服务均等化;优化产业空间布局,树立全县“一盘棋”思想,引导产业在县城和小城镇合理布局;创新农业发展模式,探索农村集体经营性建设用地入市制度;发挥信息技术优势,加快构建一体化网上政务服务体系。


努力建设特色型区域中心城市

向子明

湖北省恩施市委副书记、市长

恩施市地处武陵山腹地,是湖北省九大历史文化名城之一,是全国最年轻的少数民族自治州——恩施土家族苗族自治州州府所在地。土地面积3971.58平方公里,常住人口83万。

近年来,恩施市围绕新型城镇化建设,坚持以人为核心,促进人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约,城区常住人口突破50万,迈入中等规模城市行列,被纳入湖北省21个高质量发展重点县市。

创造入城条件,让农民变市民。恩施市坚持把以人为本的城镇化作为新型城镇化的出发点和落脚点,通过规划引领扩容量、创新机制促增量、完善服务提质量,推动人口向城区聚集,着力打造“山水园林城、民族风情城、生态旅游城、交通枢纽城”,不断做大城市能级,加快建设特色型区域中心城市。

提升城市品位,让旧城换新颜。恩施市坚持以景区的标准建设城区,大力实施城市更新行动,推动基础设施补短板全面铺开,城市管理层级落实,精心绘制“水在城中、城在山中、山在林中、人在画中”的美丽城市画卷,打造宜居城市。

推动产城融合,让潜力成实力。恩施市坚持以产兴城,以城促产,主动融入湖北省“51020”产业集群,推动人流、物流、资金流、信息流加速集聚,促进生产规模由小变大、产业层次由低到高、企业关联由散到聚,以产业激发城市发展活力,打造宜业城市。

坚持绿色发展,让颜值有价值。恩施市始终牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,努力在生态优先上作示范、在绿色发展上当标杆,外修生态、内修人文,做到颜值气质并重,打造宜游城市。


“聚焦”+“突出”,打造特色示范县

罗培林

中共金沙县委常委、县政府常务副县长

金沙县位于贵州省西北部,昔属黔北四大名镇之首,现为贵州省经济强县、中国西部百强县、中国最具投资潜力特色示范县之一。该县坚持以人为核心的新型城镇化,坚持“四个聚焦”,做到“四个突出”。

聚焦功能布局,突出高起点规划。一是聚焦规划引领,坚持以全域规划为统揽并积极健全相关制度机制。二是统筹推进县城、集镇、村庄三级城镇化。三是聚焦县城新型城镇化建设示范,合理安排城市空间布局。四是主动融入贵阳、遵义和成渝都市圈,提升区域协同发展竞争力。

聚焦以人为本,突出高标准建设。一是推进公共服务设施提标扩面,建设幸福城市。二是推进环境卫生设施提级扩能,建设美丽城市。三是推进市政公用设施提档升级,建设宜居城市。四是推进产业培育设施提质增效,建设宜业城市。

聚焦改革创新,突出高水平治理。一是推行社会化服务,引进专业团队对县城及重点集镇环卫、照明、绿化实行社会化管理。二是推行“一中心一张网十联户”基层治理机制,强化党小组、网格员、十联户“铁三角”协同发力。三是推行“新市民·追梦桥”行动,健全“搭连心桥建温暖之家、搭感恩桥建奋进之家、搭平安桥建和谐之家、搭融合桥建文明之家、搭致富桥建幸福之家”工作机制。

聚焦要素保障,突出高质量服务。一是加强要素保障。制定《县城新型城镇化建设示范方案》《加快推进以人为核心的新型城镇化行动方案》,制定系列招商引资优惠政策。二是落实“贵人服务”“毕须办”。落实“全省通办、跨省通办、一网通办、一窗通办、一证通办”,创新推行30类政务服务“集成套餐”,引进优质项目落户金沙。


“四化同步”,引领特色城镇化发展之路

段全猛

沭阳县委常委、副县长

沭阳县是2020年江苏省十个新型城镇化示范县之一,是全国建成区面积最大、集中居住人口最多的县城,连续15年入选“全国百强县”,成功入选全国文明城市提名城市。

沭阳县的新型城镇化的经验做法是规划引领优空间,先后实施东扩南延战略;交通支撑优区位,实施外联内畅工程,实施京沪高速扩建工程、宿连高速及宿连航道一期等改扩建工程;产业带动增活力,实施“123”产业集群培育计划、深化“234”产业园区建设、实施“456”工程、做强特色镇区;信息赋能提质态,拥有104个“中国淘宝村”,16个“中国淘宝镇”,是全国唯一的花木淘宝村集群,全县电商每秒发出14.5件花木;民生为本增福祉,大力投入实施区域供水通村达户工程和棚改工程,保障高水平的基础教育;生态为基优环境,加速推动绿化建设和污水管网建设,开展城区全域活水自流改善水质;农业为根施国策,2021年粮食种植面积278万亩,总产量128.5万吨,连续三年居全省第一。

沭阳县的城镇化建设主要得益于国家大基建建设机遇、县城作为城镇化建设重要载体机遇、区域副中心城市新定位机遇、苏北唯一国家Ⅱ型大城市机遇、初具规模的本地民营经济基础机遇的多重叠加。同时也面临着城镇化水平低、产业结构亟待转型升级、土地资源约束、区域战略边缘化等多重挑战。

下一步,全县将进一步做好土地空间规划,优化空间布局;以建设“四化同步”示范区为统领,探索沭阳特色的新型城镇化之路;建设苏北工业、教育最强县,苏北最美县城、最美乡村;坚持信息化赋能,提产业、优服务、惠民生。


四举措促进县域经济优化升级

封蕴珊

江苏省发展和改革委员会发展战略和规划处处长

江苏是县域经济发达省份。在社会主义现代化建设新征程中,县域经济是我们释放内需潜力、拓展市场纵深、满足人民对美好生活向往的重要支撑。

充分把握区位条件新的阶段。这是新时代县域经济优化升级的前提。圈群内部的县域,重点是协同共建区域经济循环体系,就近接受中心城市辐射,提升资源获取能力;圈群外部的县域,重点是加强资源组织和运营管理,更好地服务本地居民,带动周边农村发展。

努力走出产业转型新的路径。这是新时代县域经济优化升级的基础。一方面,做大现实存量,持之以恒引导有限资源向优势领域集聚,塑造地标品牌。另一方面,精准吸引增量,做好新产业新业态的本地适应性评价,培育新的增长点。

准确研判人口集聚新的特征。这是新时代县域经济优化升级的关键。建议站在全局高度看待“人”的问题,着力构建产业、就业、服务联动发展机制,完善家庭支持体系,形成人才安居乐居的黏性生态;建议优化实效、稳定、通行的人才认定评价标准,保护人才公平竞争;建议创新高层次人才共建共享模式,精准对接发展需求,提高人才治理效能。

积极营造现代治理新的生态。这是新时代县域经济优化升级的保障。从顶层谋划看,省级层面将加强高位统筹、高点谋划与高效衔接,使得县域经济支撑省域经济迈上更高水平;从紧迫程度看,建议注重补齐韧性短板,围绕组织动员协调、空间优化重构等形成分类高效处置机制;从组织推进看,更好发挥社区纽带、支撑和平衡作用,整合各方力量,营造我为城市、城市为我的协同合作氛围。


科学把握“县城城镇化”的重要现实意义

夏永祥

苏州大学商学院教授

党的十八大以来,党中央和国务院提出我国要走新型城镇化道路,积极推进县城城镇化是新型城镇化道路的重要内容。提出县城城镇化具有强烈的针对性和现实意义,前一时期我国城镇化存在一些偏差与失误,过分偏向发展大城市、特大城市的做法带来了一系列问题,如人口过多、公共设施不足等。县城城镇化可以纾解这些问题,具有重要的经济、政治和社会意义。

转变关于城镇化、城市体系的错误观念,走出对大城市的迷信和迷恋,引导社会资源进入县城建设和发展;坚持产城融合,以产兴城,以城促产,通过产业发展提供就业岗位,吸引人口流入;提供完善的基础设施、公共服务,提高居民生活舒适度和幸福指数;积极引导社会资源流入县城。

县城城镇化的实现机制中,市场机制发挥决定性作用,个人受利益驱动和引导的自主决策,包括农民工的回流创业,当地农村人口的就地城镇化等;政府的规划、引导与鼓励作用,包括财政资金的投入、公共设施建设、营商环境优化、土地流转和人口落户、社会保障等相关政策的改革和完善等。

县城城镇化的成功范例是长三角地区,其主城区与所辖县城同步发展,推动整个区域经济社会协调发展,各个县级市在全国百强县排名居前;问题范例有北京市、兰州市等,其主城区高度发达,周边县城则相当落后,被贫困地区、贫困人口包围,区域经济和社会发展很不协调。


苏南县域城镇化应实现“四大转型”

段进军

苏州大学中国特色城镇化研究中心教授、东吴智库执行院长

改革开放以来,苏州县域经济和城镇化发展取得了辉煌的成就,这主要是立足于廉价劳动力、土地资源和廉价的环境容量。如今支撑县域经济发展的基础要素都遇到了瓶颈,必须寻找新的动力。由产业集聚到产业创新集群是实现转型的战略选择。产业集聚依据的是成本优势,而产业创新集群则是依靠人的创造力。

之前苏南县域城镇化主要表现为“以物为本”,而新的县域城镇化则表现出“以人为本”的特点。具体来讲,苏南县域城镇化应该实现四大转型。

一是由“物”到“人”。要转变以成本为先的产业集聚为以人为本的产业创新集群,需要创造好的营商环境和创新环境,要有利于人才和企业家创造力的发挥。

二是由“外”到“内”。之前县域城镇化发展的动力来源于外,如今国内外环境决定了发展必须要通过产业创新集群的发展实现由外到内的开放。

三是由“硬”到“软”。进行放管服的改革。“放”要放出市场活力,“改”要改出公平的环境,“服”要服务出市场效率,“软”就是要有规则意识。法制化和市场化是良好营商环境和创新环境的保障。

四是由“链”到“网”。必须改变线性的产业链思维,转向网络型的产业创新集群的生态思维。

“四大转型”是为了回到苏南县域城镇化的本质,更好地区别之前的“苏南模式”“新苏南模式”。把苏南创造的营商环境、历史文化活化为一种综合性的创新环境,让个体在这个环境中尽情释放创造力。个体应该是苏南思考经济发展的起点与归宿。


推动“以家庭为核心”的就地城镇化

卓贤

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长

2021年,中国城镇化率的放缓可归纳为两个原因。一是2020年人口普查的高基数效应;二是中国城镇化动力的长期变化趋势。当前,中国城镇化率提升的最大驱动力已经从城乡人口的迁徙转变为就地城镇化,背后的原因既与农村的人口年龄结构有关,也和县域经济的发展有关,还受到举家城镇化的高成本影响。

当前农民工总量规模基本恢复到疫情前水平,但跨省农民工回流趋势加强,超四成农民工在本乡镇就业,且主要劳务输出地农民工回流趋势明显,这与县域经济的发展是密切相关的。同时,随着县域交通设施的建设,本地农民工就业半径从“乡镇”延伸到“县域”。

剖析农民工回流背后的力量,主要可以分为“引力”和“推力”。从引力来说,随着交通基础设施的完善、区域间的产业转移、脱贫攻坚工程的实施,很多传统劳务输出地的县域产业得到了发展,吸引了不少农民工主动返乡就业。推力则来自城市。调查发现,学历越低的农民工回流的比重越高,且农民工的归属感随着城市规模的扩大而减弱。“举家城镇化”的高成本是农民工回流本地的主因。

农民工回流给很多农村和县域带来了劳动力、资金和技术,对激活县域经济和促进乡村振兴有积极的意义。但在这个过程中,就业的可持续性和稳定性等问题也显现出来。为此,我们要努力实现新型城镇化、乡村振兴和县域经济的协同发展。短期之举,应消除信息不对称以解决劳动力市场的空间错配;中期而言,应推动县域经济发展和乡村振兴协同共振;长远来看,必须推动“以家庭为核心”的新型城镇化。