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卓贤:推动单中心城镇化向多中心都市圈化发展 来源: 21世纪经济报道(广州)
发布日期:2017-8-15 21:52:04

中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽前不久在全国户籍制度改革推进电视电话会议上表示,要完善城镇化布局,提升城市功能与宜居水平,为户籍制度改革创造有利环境。

8月9日,本报记者通过电话联系了正在哈佛大学访学的国研中心发展战略和区域经济研究部四室主任卓贤,他对21世纪经济报道分析,我国行政资源在大城市中心城区过度集中,扭曲了城镇化资源配置,导致了大城市无法形成多中心的发展模式。未来,应打破城市行政等级下的资源配置机制,推动传统单中心城镇化向多中心都市圈化发展。

预计常住人口城镇化率的饱和值为75%

《21世纪》:你对今年和未来十年的常驻人口城镇化率有何预测?

卓贤:我们对城镇化率有一个长期的跟踪预测。今年,我们继续沿用Logistic模型预测中国未来的城镇化发展趋势。根据我国1981-2016年的城镇化率历史数据,我们估算出我国常住人口城镇化率的饱和值为75%。

通过外推,我们得到未来我国城镇化率预测值:2017年常住人口城镇化率达58.6%,比2016年提高约1.2个百分点;我国常住人口城镇化率预计将在2019年突破60%,2033年突破70%;10年之后的2026年达66.7%,未来10年平均每年提高0.92个百分点。

《21世纪》:驱动未来十年城镇化年均增长0.92个百分点的人口增长动力来自哪里?

卓贤:未来驱动城镇化的动力结构将从城乡人口迁徙为主转向就地城镇化为主。城镇人口的增长有三个来源,分别是城镇人口自然增长、农村人口迁徙到城镇以及就地城镇化。

由于生育政策的调整和城镇人口基数的扩大,城镇人口自然增长的规模和比重会略有提升;鉴于农村现有人口年龄结构将进一步老化,地理意义上的城乡人口迁移的比重会下降;随着大城市向郊外蔓延以及城乡一体化的发展,就地城镇化将逐渐成为城镇化的重要动力。

中国城镇化受困于单中心城市模式

《21世纪》:尽管我国城镇化率增长势头很快,但其空间发展不平衡的问题日益突出。这种不均衡都有哪些表现?

卓贤:我国城镇化的空间结构主要表现出两方面的不平衡。首先,特大城市“城市病”和中小城市活力不足并存。近年来,特大城市和部分大城市集聚的正外部性越来越明显,分工更加细化和专业化,创新潜力充分释放;但同时也面临着人口规模过于集中、交通拥堵加剧、环境污染突出、住房价格高企等问题,集聚的负外部性也很突出。另一方面,在城镇化率刚刚超过50%、城乡人口转移尚有很大空间之际,很多中小城市却处于规模增长较慢甚至收缩的状态,远未达到集聚的最优规模。

第二,特大城市和都市圈内部的空间发展失衡。在现有城市行政管理体制下,公共资源的配置具有较强的路径依赖特征,行政资源和优质公共服务资源(重点中小学、三甲医院等)集中在传统主城区,造成特大城市主城区出现产业和人口过度聚集。与此同时,特大城市周边区县的公共服务在总量上供给不足,在质量上则与主城区有较大的落差,未能在都市圈范围内形成人口分布比较均衡的格局,大部分人口集聚在主城区。

城镇的空间布局取决于市场主体的区位决策。在一个城市体系中,中心城市或城市的中心地区有一种“向心力”,它能为居民和企业提供各种便利(如高收入就业机会较多、劳动市场的匹配度高、技术外溢效应强、通勤和运输成本低等),吸引人口和其他要素集聚。

与此同时,中心地区也存在一种“离心力”,比如高土地租金导致的高房价、过度集聚促发的环境污染和交通拥堵等,会引导各类经济活动远离中心城市或城市的中心。

为此,城市经济学引入了“空间均衡”的概念。居民、企业和城市开发商在做出区位决策时,会综合考虑城市向心力和离心力的收益而开展空间套利活动,在最终形成的空间均衡下,市场主体任何改变地理位置的行为都不能获得额外的收益。以居民决策为例,在中心城市或城市中心地区定居,所获得的高收入、低通勤成本等好处会被高房价、高环境污染等坏处所抵消,其综合收益与外围城市和城市外围地区的居住者相当。

在市场化的条件下,空间均衡的力量将引导城市发展为多中心的模式。

《21世纪》:《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》已经提出,“推进中心城区功能向1小时交通圈地区扩散,培育形成通勤高效、一体发展的都市圈”。你如何评价我国的都市圈发展现状?

卓贤:我国正处在由传统单中心城镇化转向多中心都市圈化的关键阶段。从现代国际大都市空间格局的演变经验来看,多中心的都市圈化通过产业分工、轨道交通和通信系统,将都市圈内的大城市和中小城镇整合成一个高效的城市生产生活网络,既能够实现要素集聚的正外部性,又能够避免单中心模式过度集聚的负外部性。

但在中国,过于集中的行政资源有可能扭曲城市资源的配置,使得城镇化受困于单中心城市模式带来的弊端,无法实现都市圈化发展。

如何推动中国向多中心都市圈化发展

《21世纪》:能否以北京和上海为例,来论证这些城市为何并未实现很好的都市圈化?

卓贤:我们通过典型的特大城市的人口密度国际比较来分析特大城市单中心发展的现状。

我们选取了北京、上海、东京和纽约四个国际大都市,分别确定天安门广场、人民广场、银座、曼哈顿区中部作为四个都市圈的中心,并基于各城市的街道数据,测算半径10至50公里范围内的人口密度。对于跨越各个半径范围的地区,我们用“地区总人口×该地区在相应半径范围的面积比重”来估算对应区域的人口。

对典型国际大都市人口密度的比较显示,我国大都市人口过度集中在中心地区。在0到5公里核心区域上海密度最高,达到了3.6万人/平方公里,纽约是2.6万人/平方公里,北京是2万人/平方公里,而东京只有1万人/平方公里。

然而,在10公里到20公里的范围,北京和上海的人口密度分别降了1万人,有一个断崖式的下降,东京的变化比较平稳。到半径20-30公里的圈层,北京和上海的人口密度已经分别下降为东京的30%和42%,北京比郊区化蔓延的纽约还要低432人/平方公里。

《21世纪》:当前对我国城市规模的讨论,有两个截然不同的方向。一种观点认为特大城市人口密度还有提升的空间,人口规模还应该再扩大。另一种观点认为特大城市的城市病问题严重,而中小城市规模发展不足,应大力发展中小城市。你怎么看?

卓贤:这两种观点似乎把“大城”和“小市”的发展对立起来。从上述分析来看,在北京、上海的都市圈内,靠近行政中心的区域聚集了过多人口,但城市周边的人口密度出现了较为明显的下降,未能形成多中心的都市圈形态。

国际大都市圈的发展经验表明,都市圈内的大城市和中小城市的发展应该是互为条件、互相促进的。在下一阶段新型城镇化进程中,我们要推动单中心城镇化向多中心都市圈化发展,其中的关键是要打破城市行政等级下的资源配置机制。

《21世纪》:具体来说,你有哪些政策建议?

卓贤:首先,弱化行政等级对公共资源配置的影响。要从根本上改革公共资源按行政等级分配的方式,促进公共资源在城市内部和城市之间的合理配置。在城市经济活动边界日益交叉的背景下,应建立跨区域城市发展协调机制,打破城市经济与城市管理的行政壁垒,在城市内部区县之间以及跨域城市间明确分工定位、衔接发展规划、实现成本共担与利益共享,促进不同行政等级的城镇联动发展。

第二,下放城市管理权限,释放中小城镇的发展活力。打破等级化的城市管理体系,城市不论行政等级高低和人口规模大小,均应拥有同等的法定权利,尤其要取消土地征用指标计划层层下达的制度。制定科学合理的设市标准,新标准不应过多关注行政级别、经济总量规模等指标,而应重点考虑人口密度和人口规模。加快拓展部分强县和特大镇的城市功能,以下放事权、扩大财权、改革人事权以及强化用地指标保障等为重点,提高部分强县和特大镇管理权限,允许按照相同人口规模的城市市政设施标准进行建设发展。

第三,调整跨行政区的城市管理体制,解决大城市周边地区政府治理碎片化问题。建立都市圈内部各城市的协同发展机制,进一步完善城镇空间布局,缩小中小城市与大城市之间在医疗、教育、养老等规模和质量方面的差距,依托交通、通讯、供电、供排水等硬件基础设施链接,增强中小城市的吸引力,形成合理分工关系和多元化功能组合的城市网络体系,培育融集聚效应和辐射效应于一体的大都市圈。

第四,有序发展具有特色资源、产业支撑、区位优势和文化底蕴的小城镇。通过扩权增能、加大投入扶持力度、更多依靠市场主体参与,促进镇企融合发展,因地制宜培育休闲旅游、商贸物流、智能制造、科技教育、民俗文化传承等专业特色镇。但在这一过程,需要特别注重市场导向,不能形成新的过剩产能。

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