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农民工市民化的制度障碍之一——论户籍制度与农民工问题
发布日期:2009-12-31 17:21:51
 

 

 

内容提要我国农民工这一独特的社会群体越来越成为学术界关注和研究的热点,农民向城市市民转变,这是城市化战略的应有之义。有学者把这一转变分为两个阶段:农民向农民工的转变和农民工向市民的转变。因此农民工的市民化是其中的一个特殊阶段,它跨越了农民到城市的历程。考察农民工,我们会发现,农民工既不是原先意义上的农民,也不是城市市民,他们成了城市和农村的边缘人,人们谓之“城乡边缘人”。而户籍制度是造成他们边缘地位的重要制度障碍之一,本文就是主要探讨这个问题,以期为相关研究者提供些许思路。

】户籍制度 农民工  市民化,

基金项目】本文是2006年国家哲学社会科学规划基金项目外来农民工融入城市问题研究:以苏南为例课题的阶段性成果之一,项目编号 06BSH022

 

农民工市民化是近年来比较热点的一个问题,所谓农民工市民化从广义上来说就是指农村中的农民向城市迁移,逐步融入到城市生活中去转化为城市居民。一般来说,就是世世代代生活在农村的广大农民,离开土地和农业生产活动,从事非农业生产活动,其身份、地位、价值观念及工作方式向城市市民转化的经济社会过程。现今,农民工虽然大部分时间在城市里就业,但是从身份上讲还保留着农民的身份;虽然为城市建设作出了巨大贡献,但是却不能分享进步的成果;虽然居住在城市,但却仍保留着农村的生活方式、价值观念。城乡二元分割所造成的差距没有越来越小,反而越来越大。除去经济、政治、文化等宏观体制上的障碍,在具体体制上的障碍主要体现在户籍制度、土地制度、社会保障制度、教育制度等方面。而本文所要探讨的是户籍制度与农民工市民化的问题。

一、我国户籍制度的历史沿革

户籍制度是政府职能部门对所辖人户的出生、死亡、迁徙、婚姻等基本状况进行登记并进行相关管理的一项国家行政管理制度。它是以国家法律、法令或政策的形式存在的,因而户籍制度也是一项法律制度。关于户籍制度,一般有广义和狭义之分。狭义的户籍制度仅是指以反映人口基本信息为核心的户籍登记、户籍统计、户籍档案、户籍证件等一系列的法令制度。例如,姓名、年龄、出生、职业、教育程度、婚姻状况、住址等。这些信息是社会管理、国家政务不可或缺的基本信息。因此,各国都将其纳入行政管理范畴。从古埃及、古希腊到今天的欧美国家,都有狭义的户籍制度,并且在现代欧美国家,狭义的户籍管理正以电子网络等高科技的手段不断强化。广义的户籍制度则包括与户籍密切相关的一系列社会管理制度。在这里,户籍制度不仅是提供人口统计的基本信息资料,而且包括与公民的身份、职业、迁徙等权利相关的一系列的社会管理制度。

户籍制度在中国源远流长,其最古老的形式可以追溯至西周时期的“习民数”制度。周天子在率百官、庶人举行隆重的籍田仪式之时,总有若干专职官员乘机点校百姓的数量,这就是不用专门的人口统计手段而知晓民众数量的西周“习民数”制度。在《周礼》中,户籍制度的记载甚为复杂而详尽,“版图”一词中的“版”字在《周礼》中就是户籍的意思。公元前685年,“户籍田结”制度建立起来,这可谓中国历史上户籍制度正式确立的标志。在先秦时期,中国就从统计兵力的制度中孕育出早期的人口管理制度,为后世的户籍制度的发展与完善奠定了基础。汉朝是中国古代户籍制度的发展转型时期,第一次将户籍管理纳入国家的根本法——《九章律》中。此后,户籍管理就成为国家根本法的重要内容之一,被后世所沿袭。从隋?频摹犊事省贰ⅰ短坡墒枰椤罚矫髑宓摹洞竺髀伞贰ⅰ洞笄迓衫罚赜诨Ъ芾淼?amp;#8220;户婚律”一直是其重要篇章之一。与此同时,各代也形成了独具特色的户籍管理制度。从汉代的“案比”到隋唐的“貌阅”;从三国两晋南北朝的黄籍、白籍的分化,到宋代主、客户之分;从元代的“鼠尾簿”到明清的“黄册”、里甲编户,以及清末、民国时期的保甲制度,户籍制度不仅成为征赋派役的手段,也成为身份等级、社会治安的保障等等。

1949年,中华人民共和国成立,废止了旧的户籍制度,制发了新的户口登记簿,建立了新的户籍管理制度。从总体上来说,我国现行户籍制度大体经历了形成(建国初-1958年)、发展(1958年-1978年)、初步改革(1978年至今)等三个阶段。

首先,在19517月,公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》,这是建国以后最早的一个户籍法规,使全国城市户口管理制度基本得到统一,主要目的是为了维持社会治安、保障人民之安全及居住、迁徙之自由。19538月,中央政务院发布《关于制止农民盲目流入城市的紧急通知》,这是我国最早对人口迁徙的控制政策,“盲流”一词,就是那时提出来的。随着经济恢复与大规模工业建设,大批农业劳动力转移到工业部门,相应地提高了城市人口的比重。19556月,国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》,规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度,从而统一了全国城乡的户口登记工作。第一个五年计划完成后,城市建设资金极度匮乏,基础设施不完善,人口的增长对城市的压力日益增大,为了城市社会稳定和适应当时供给不足的社会经济状态, 19581月全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定,标志着全国统一户籍制度的正式形成。

其次,196212月公安部颁布《关于加强户口管理工作的意见》,再一次要求严格限制农村人口迁往城市。一年后,公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮,将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”。19648月,国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》,该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神,即两个“严加限制”:对从农村迁往城市、集镇的要严加限制;对从集镇迁往城市的要严加限制。该规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。197711月,国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》,提出“严格控制市、镇人口,是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇,第一次正式提出严格控制“农转非”。从此至1978年间,经济调整与“文革”时期的经济混乱,使城市化进程陷于停滞。1977年国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》提出“严格控制市、镇人口,是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇,第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后,公安部具体规定了“农转非”的内部控制指标,即每年从农村迁入市镇的“农转非”个数不得超过现有非农业人口的1.5‰,这样就大大缩小了农村人口转变为“非农业人口”的渠道,提高了城市户口的“含金量”,这种户籍制度成为分隔城乡的主要壁垒,使中国城乡形成了特殊的“二元经济”与“二元社会”,至此,隔断城乡间自由迁移的户籍管理制度完全形成。

最后,旧有的城乡分割的户籍制度,使得农村人口向城市流动几乎成为不可能,农村剩余劳动力的转移非常缓慢,甚至一度几乎处于停滞状态。这种制度违背了市场经济运行的基本要求,妨碍了包括劳动力在内的各种生产要素的合理流动,使得中国工业化与城市化进程大大减缓,并引发了一系列社会问题。改革开放后,国家为适应新的形势发展,对包括户籍制度在内的一系列制度进行了改革。198410月,国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》,规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属,在集镇有固定住所,有经营能力,或在乡镇企事业单位长期务工,准许落常住户口,口粮自理。19857月,公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度,允许暂住人口在城镇居留,这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款,作了实质性的变动。19859月全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》,规定凡16岁以上的中华人民共和国公民,均须申领居民身份证,为人口管理的现代化打下了基础。1986年,安徽滁州市天水县秦栏镇实行“绿卡户籍制”。1992年,浙江温州推行“绿卡制”。1993年,上海推行“蓝印户口制”。1995年,广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表,部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策,以吸引人才和资金。19928月,公安部发出通知,决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度,以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。19976月,国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案,已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口,可以在小城镇办理城镇常住户口。19988月,国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》,主要规定:实行婴儿落户随父随母志愿的政策;放宽解决夫妻分居问题的户口政策;投靠子女的老人可以在城市落户;在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属,符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。到了2001330,国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,小城镇户籍制度改革全面推进。

二、户籍制度与农民工问题

现行的户籍制度确立于50年代,是当时农村人口大规模地向城市迁移而城市的就业、住房、教育等设施又不胜负荷等特定历史情势的结果。如果没有与当时计划经济体制相适应的户籍制度,人口和劳动力就不可能按计划调配,城市人口的机械增长就会失控,粮油、副食品、燃料就不可能按计划配给,医疗、福利、住房分配就会进入无序状态。但是,目前我国正处在一个非常重要的社会转型时期——从自给半自给的产品经济向社会主义?谐【米停淮优┮瞪缁嵯蚬ひ瞪缁嶙停淮酉绱迳缁嵯虺钦蛏缁嶙停淮臃獗瞻敕獗丈缁嵯蚩判蜕缁嶙停淮油实牡ヒ恍陨缁嵯蛞熘实亩嘌陨缁嶙停淮勇桌砩缁嵯蚍ɡ砩缁嶙汀?lt;/span>

在这种社会大背景下,最突出的表现就是阶层分化和人口大规模的流动。十一届三中全会以后,随着我国农村家庭联产承包责任制的实行,农业生产连年大幅度增长,粮食和农产品的供给状况也大为改善。与此同时,农业剩余劳动力也大量出现。为了致富,农民自发地办起了乡镇企业,于是我国历史上最初的农民工产生了。

20世纪80年代中期,经济体制的改革扩展到了城市,城市的二、三产业迅速发展,需要大量的劳动力,于是出现了大量的“进厂又进城,离土又离乡”的农民工,到1988年,我国的农民工大约有3000万人。他们从农村进入工厂,从企业取得工资收入,成为生活的主要来源,但由于我国特有的户籍制度的限制,他们的身份和社会地位仍然没有变,仍然是农民工。到2005年,全国进城打工的农民工约有1.2亿人。有统计资料表明,越是经济发达的北京、上海、深圳、广州等地区,越是农民工集中的地区。这说明农民工为我国的工业化、城市化和社会主义现代化建设做出了巨大的贡献,农民工已经成为我国工人阶级的重要组成部分。但是,这样一支数量庞大,对现代化建设做出巨大贡献的队伍在现实生活中却是一支不折不扣的弱势群体,工作时数超长、工作环境恶劣、工资故意被拖欠、子女教育困难等问题普遍存在。究其原因,固然有复杂的国情因素,但最主要的原因是我国长达50年的户籍制度。

二元户籍制度将城乡人为分割,阻碍了人口的正常迁移,资本的合理流动。造成农村人口、资本不能进入城市,内地不能到沿海,镇不能到市,小城市不能到大城市,使得各种生产要素难以实现优化配置,从而影响了市场经济的发展。首先,这种分割体现在经济上的不平等上。在这种二元户籍制度下,长期以来,国家招工、招干,都是面向城市户籍人;地方城市在解决再就业时,也是优先安排本地户籍人员,如每年各大城市都会为本地大、中高等学校的应届毕业生或持有本地户籍的人举办专场就业招聘会。近年来,一些大城市更是出台了带有明显地方保护色彩的限制外来流动人员的用工制度。即使被雇佣,农民工与正式工之间同工不同酬、同工不同时、同工不同权的状况及其普遍。从劳动时间看,但农民工似不受《劳动法》的保护,农民工劳动时间过长的问题始终没有引起法权部门的关注,因此,社会学家李强用“绝对剥夺”来形容农民工的生存境况。从工资收人来看,相对于农民工所付出的劳动而言,农民工的工资收人是较低的。据相关报道,全国自1978年以来20多年,GDP年均增长9.4%,其中农民工贡献率为16.3%,而农民工工资平均低于正式工32%。而这种差距并没有缩小,反而呈现日趋扩大的趋势。根据研究,农村迁移劳动力和城市本地劳动力的工资差别,有76%是由歧视因素造成的,这里的歧视主要就是户籍歧视。

其次,在政治上,民主政治权益难以实现,缺乏参与制定“游戏规则”的权利。农民工虽然用自己的劳动为城市的发展做出了自己的贡献,但却没有机会参与社会政治生活,没有能力维护自身权益,成为城市社会中的“沉默阶层”。同时,这种二元户籍制度严重侵犯了农民工的迁徙自由,使得他们不能自由地选择居住地点和工作地点。

再次,在教育上,由于城乡差别、区域差别,导致教育资源分配不平衡,流动人口进城后,其子女在流入城市接受教育通常难以与城市户籍人子女享有同等的待遇,往往要支付数额不等的“赞助费”等,使得宪法赋予给公民同等接受教育的权利无法平等地实现。同时,由于二元户籍制的禁锢,农民工在进城之前接受的都是祖祖辈辈传下来的价值观念,不能形成商品经济社会普遍的心态,无法形成积极向上的进取精神和不畏风险的创业勇气,他们的社会心态和价值观念是接近传统封闭社会的。进城之后,面?猿鞘谢睿碌纳罘绞健⒓壑倒鄣某寤鳎芏嗯┟窆こ鱿中睦砩系牟皇视Γ狈槭舾小M背抢锶说呐懦飧羌泳缌苏庵志裆系钠恶ぁ?lt;/span>

最后,在物质帮助上,以二元户籍制度为分水岭,农村基础设施差,没有建立良好的医疗、养老等社会福利和社会保障制度,而城市的社会福利、保障也主要提供给拥有本城市的户籍人员,外来 !E 导致宪法赋予公民“在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助地权利”,无法平等地实现。

三、现行户籍制度改革的现状

从一开始,我国的户籍制度就与城市化进程紧密联系在一起,正因为此,我门常常希望通过户籍制度的改革能够对城市化进城产生点什么影响。不过就与城市化的关系而论,户籍制度的不同侧面并不都对城市化产生直接影响,对城市化有影响的政策会对人口的城乡迁移产生促进或阻碍作用,其结果会在城市化水平上得到反映。而另有一些政策上要影响城镇人口在不同城市之间的迁移,则总体上并不影响城市化进程,户籍制度对城市化的影响从真是程度来讲也有两个方面同样值得区分:一是实质性地影响了人口在城乡间的迁移;二是只造成了“数字迁移”,即只是在户口上给予了认可,而涉及的人口事实上并没有发生居住地或职业的变更。这种情况的出现与我国城市化人口统计口径的复杂多变有关。

显然,到目前为止各大中城市所进行的户籍制度改革其着眼点并不是城市化,尤其是放松人才落户或迁移的限制,因为在当前的中国绝大多数“人才”本来就是城镇户口,包括应届大中专毕业生。这类政策是知识经济时代抢夺人才的一种策略。当然,对不同城市的发展前景及其规模成长将产生较大的影响,很可能造成“强者恒强”的“马太效应”。“三投靠”政策部分对城乡迁移产生影响,比如,农村父母投靠城镇子女、城乡通婚及因此产生的子女,不过占实际“农转非”人口中的比例很小。必须指出,在这类增加的城镇人口中,有相当大部分属于“数字迁移”,即实际人口已经常住城镇。所以,户籍制度改革中对城市化有实质性影响的是所谓“小城镇户籍管理制度改革”。在有关通知中明确指出这一举措的目的和意义是“促进农村剩余劳动力转移”。从政策上看,小城镇户改的方案为农村劳动力转换为城市化人口开了很大的口子。农村人口单纯由于职业和居住地的迁移而能获得正规城镇户口几乎是不可能的,只能通过“征地农转非”。

20世纪90年代中期开始的推进城镇化与户籍制度改革有几个特点:(1)基本上是政府行为,充分体现了政府的政策导向。政府希望通过改革达到社会经济的集约发展,也希望通过改革让大量 “外来人口”安居下来,成为本地人。(2)以承认现实为起点。在一系列政策中,要得到城镇户籍者基本上是在城镇有合法居所、有固定职业或稳定生话来源者,符合这些条件的人,大多数是实际卜已经生活在城镇相当一段时间的人口。(3)以人口聚集为目的。为了达到人口聚集的目的,政府对愿意迁人城镇的农民给予的政策优惠越来越明显。让农民继续承包土地就是让一些犹豫不决、有后顾之优的农民放心迁入城镇。

因为各地区人口的户籍情况差别非常大,所以各地城镇化与户籍改革政策的差别很大。根据各地已经出台的政策,大体可以划分为以下几种情况:

第一,基本上全面开放,大力吸引农民进城。这一类型以中西部地区为主,特别是中西部地区的小城镇和小城市居多。为了吸引农民进城往往给进城农民以优惠,特别是土地上的优惠。例如,1997年广西《公安厅关于贯彻小城镇户籍管理制度改革试点方案实施意见》中明确提出,让农民把转让土地使用权的收人作为进城定居的资金。2000年《中共江西省委江西省人民政府关于进一步加快小城镇发展的决定》更加明确规定,进城农民可以有偿转包和出租原承包的责任田。在过去,对人口管理部门来说,“双户籍”不利于人口管理,但在户籍改革过程中,“双户籍”被作为一种吸引农民进城的方法提出。2000年贵州省毕节地区在《中共毕节地委毕节地区行署关于加快我区城镇化进程的意见》中提出在全区范围内试行“双户籍”制度,这种制度是让进人城镇的农民在拥有城镇户籍,享受城镇居民的同等待遇的同时也保留农村户口。这类地区基本上是一些经济相对落后的地区,城镇经济也不发达,没有太多的就业机会,本地农民和一部分城镇人口也己经外出到一些大城市或沿海地区工作,外出人口当中有相当一部分人长期在外,实际居住人口远远低于公安户籍人口。这些地区地方政府期望农民进人城镇,带动城镇房地产业、商业和服务业的发展,因此,在户籍制度改革上比较积极。这些地区户籍制度改革的难点主要是如何给进城落户的农民足够的社会资源(如城镇的教育资源)和适当的社会保障(如最低生活保障)。

第二,降低“门槛”,取消“农转非”的指标限制。这类地区主要是各地的大中城市,还有沿海一些经济比较发达地区的乡镇。这类地区经济发展程度相对好一些,有一些就业机会,也存在结构性的劳动力短缺,主要是当地户籍人口不愿意从事一些脏、累、苦的职业,因此,吸引了一定数量的周边地区的农村人口在城镇就业。这类地区目前户籍制度改革的政策取向大多数是采取降低人户标准,对亲人团聚、投资(包括购买商品房)和人才人户实行政策倾斜,而对大量以普通打工者身份长期居住的人群还没有开放户籍。显然,这类地区的户籍制度改革取向是地方政府认为需要的人口,对不被认为是必须的人口则用“准入条件”拒之门外。全国大多数中等以上城市属于这一类,但降低幅度各地不同,总体上是中西部城市的“门槛”低,东部地区“门槛”高;中小城市“门槛”低。例如,大连市的标志是投资30万-50万元(各区不同);贵州省六盘水市则是投资5万元(固定资产)就可以落户。这类地区往往是用几个标志来选择人口落户:一是人道标准,如家人团聚;二是金钱标志,如投资与购买规定面积的商品房;三是人才标准,如要达到一定学历或职称。对于这种改革存在一些争议,比较突出的是对金钱标准的批评。

第三,基本上没有实质性开放户籍,这类地区以一些大城市为主。没有实质性开放主要表现在三方面:(1)保留计划控制,如2000年《西安市公安局等四部门关于解决本市当前户口管理工作中几个突出问题的实施意见》中提出,对迁入城区的人口要纳入控制人口机械增长的计划。2001年广东省公安厅在《关于我省进一步改革户籍管理制度的意见》中提出,广州和深圳市实行人口准入条件与年度计划安排相结合的管理办法。2001年吉林省公安厅在《关于改革户口迁移制度推进城市化进程意见》中提出,长春、吉林两市实行适当控制政策,保持市区人口适度增长。(2)继续在正式户籍与暂住户籍之间建立中间状态户籍。如1999年北京市提出“北京市工作寄住证”制度,对北京需要的人才给予寄住证,这一证件介于正式户口与暂住证之间。2002年上海市提出“上海市居住证”制度,对不改变国籍、户籍所在地在上海市工作、创业的人才给予6个月到5年的居住证。(3)建立或维持较高的金钱“门槛”。为了发展经济,投资入户(正式的或蓝印户口)政策一直以各种形式存在(李若建,2001),在户籍制度改革中这一做法基本上维持不变,而且“门槛”非常高。

由于户籍制度改革为期不长,因此很难对各类地区情况做出全面评判。但从目前情况来看,一类地区全面开放户籍后带来的社会震动不大,小城镇对农民的吸引力有限,小城镇的人口规模没有特别的增大,导致这种平稳发展的情况,最主要原因是小城镇的就业机会有限。第二类地区的户籍制度改革,实际上是对事实的一种承认。因为符合落户条件的人,大多数已经用“暂住证”、“地方城镇户口”、“蓝?』Э?amp;#8221;等身份长期生活在这个城市,只是苦于指标限制无法落户而已,对于第三类地区,真正的户籍改革还没有开始。

归纳起来,我国户籍制度改革是渐进的,分层分步进行的。第一个层面是由国家及其主管部门公安部在全国范围内推行实施的指导性户籍改革措施:放宽户口迁移政策;宣布户籍与粮食供应关系脱钩;重申户籍功能,摆脱其他行政管理部门将户籍作为附加管理手段。第二个层面是地方政府依据国家政策推出的本地具体的户籍改革措施,但由于各地经济发展速度、水平不一致,因而改革的步子也不一。总体而言,东部沿海省市,开放程度高,发展速度快,对人才的吸纳能力强,户籍改革的内容相对广泛、方式多样,力度也相对较大一些。而西部内陆省市不具有区位优势,强力度的户籍改革会造成人才的进一步流失,经济延滞发展,因而户籍改革的步伐相对缓慢些。

在这户籍改革的过程中要获得市民身份、享受国民待遇,对于农民工来说更是难上加难。可见我国目前户籍改革是根据各地实际水平、地区差异相结合的产物,但是在改革的过程中还存在着一些问题与局限,而这些问题与局限严重侵害了广大农民工的权利,剥夺了其国民待遇,使得农民工在各方面逐渐被边缘化。无论是从现今还是从长远上来看,这是非常不利于我国市场经济的发展、政治的民主以及社会的和谐的。

四、对策及其展望

首先,现行户籍制度包括与之相关的各类具体制度是以法律、行政法规、部门规章的形式存在的,因而户籍制度改革的政策措施的改革成果包括阶段性成果也就应该以法律法规的形式固定下来。在改革过程中,除《居民身份证条例》是由全国人大常委会通过颁布的外,其余改革措施基本上都是以政策形式发布,如规定、意见办法等。这些政策的精神、内容缺乏法律的严谨性和公开性,在执行上一度被少数人掌控,如“农转非”指标,滋生了行贿、受贿、户口买卖等腐败现象。在改革过程中,由于分层进行,中央只提出改革的方向性、指导性政策,地方则要负责这些政策的具体落实及落实成本,如中央政府放开城镇户籍,对城镇户籍价值采取淡化政策,而地方政府因为要承担城镇户籍人员的公共福利、社会保障等。随着城镇户籍的放开,社会保障的范围扩大和水平的提高,势必会加重地方政府的财政压力。因此,各地方政府为了降低改革成本,则提高本地城镇户籍门槛,筛选人才、吸纳资本,使城镇户籍价值更加显化。与此同时,由于区域差异,改革过程中没有统一的管理标准,各自为政。因此,户籍法律体系的修正与完善需要很长一段时间,可以分阶段进行。在各类具体社会制度改革的中,必须要注重社会保障法和义务教育法的完善与调整,以法律的形式保障所有公民享有平等的社会保障权和受义务教育的权利。同时制定内容更丰富的户籍法律体系,确立公民自由迁徙、自由落户、以常住地为本籍、以暂住地为寄籍、户口与权利分离、户口强制申报、受害救济等原则与制度,同时建立相关的监督机构,切实保障农民工的基本权利。

其次,修改《中华人民共和国宪法》,增加公民的迁徙自由、居住自由、择业自由、营业自由等条款,规定中华人民共和国公民无论户口、出身、出生地、居住地如何,权利、身份、地位和机会一律平等,一切职业包括在政府部门的任职资格向所有公民开放,任何机关的任何人不得以任何借口剥夺公民的平等权利,不得以任何借口歧视任何公民。清理一切与公民迁徙自由、平等权利相抵触的法律法规以及地方土政策,为新型户籍制度和社会主义市场经济体制的良性运行提供强有力的法律保障。

再次,切实解决当前进城民工遇到的突出问题。改革二元户籍制度,建立城乡统一的户籍制度,就可以有效解决现行民工所面临的一系列困难。通过户籍制度改革,农民成了市民,他们对医疗、教育、养老等公共福利要求就会迅速增加,这对我国本来就不健全的社会保障体系提出了更高的要求,这就要求扩大社会保障的覆盖范围,最终建立城乡统一的社会保障制度,将农民和民工纳入到现代社会保障体系中;户籍制度改革以后,城乡统一的劳动力市场的建设步伐将加快,有助于消除民工在就业过程中遭受的歧视,促进劳动力资源在城市与城市、城市与农村之间的合理流动和优化配置。但户籍制度改革是治本之策,需要一个过程。因此在加快户籍制度改革的同时,还要有一些治标之举,来解决民工面临的一些迫切问题。城市管理部门向外来人口收取管理费,虽然数额不太大,每月只收八元到几十元不等,但对民工来说也是一种负担,而且交了这些费用后,民工并没有获得多少有效的保障,所以应取消此类收费。作为弱势群体的民工,他们不仅是城市的服务者,同时也是城市的纳税人,他们的子女应该享受义务教育的权利。民工子女上学难问题应该切实得到解决,这可以从三方面做出努力:一是流入地政府把民工子女教育问题纳入到当地教育发展的总体规划之中,统筹考虑,统一实施。二是大幅度降低甚至取消公立学校的所谓“赞助费”,使公立学校成为吸收民工子弟上学的主渠道。三是在规范中发展民工子弟学校。对民工子弟学校必须加强指导、监督和管理,达到标准的学校可以继续合法办学,不符合标准的则要坚决取缔,确保民工子弟受教育的权利及他们的人身安全。

结语

综上所述,我国的传统户籍制度是一个以户口为制度载体,同住房、医疗、教育、就业、社保等方面挂钩的综合制度。户口制度改革牵制到的不仅仅是制度本身的问题,而是城乡二元格局利益关系的重新调整。这种客观条件就决定了户籍制度改革不可能一蹴而就,而是一个复杂的、深层次的逐步剥离各种利益关系的渐进过程。因此,农民工市民化过程中种种制度障碍的拔出还需要一个漫长而艰巨的过程。

 

(作者:苏州大学社会学院)

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