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我国当前农村土地制度对农民市民化的阻碍
发布日期:2009-12-31 17:22:23
 

吴庆全

 

内容提要农民市民化是中国特殊的城市化之路,是最终消除城乡差别、促进城市与乡村和谐发展的重要举措。当前由于我国农村土地制度还有诸多不完善之处,对我国农民市民化进程的顺利开展造成了一定阻碍。为了实现一种良性的农民市民化,我们必须改革当前一些不合理的土地制度,在原有土地制度基础上有所创新,如土地流转制度、土地征用制度改革与创新等,切实维护好失地农民的合法土地权益,从而保证城乡居民能够共享经济发展的成果。

农民市民化 土地流转 土地征用

基金项目】本文是2006年国家哲学社会科学规划基金项目外来农民工融入城市问题研究:以苏南为例课题的阶段性成果之一,项目编号 06BSH022

 

农民市民化,广义上说是指农村中的农民向城市迁移,逐步融入到城市生活中转化为城市居民,它是促进农村经济发展和农业现代化的重要措施;是统筹城乡经济社会发展和构建和谐社会的重要步骤;是提高农民素质、促进农民全面发展的关键环节。然而由于农民在我国社会阶层中处于弱势地位,现有的农村土地产权不明晰等等一系列原因,使农村的土地制度成为制约我国农民市民化进程的一个重要因素。我国现行的农村土地联产承包责任制下的农村土地承包制度,严禁土地产权的买卖,因为农户个人不拥有土地产权,也缺乏合理顺畅的流转机制,是一种土地产权“固化”的土地制度。这不仅巩固了“农民工”依土恋乡的情结,形成了农民工窘迫的“两栖化”局面,而且也强化了“农民工”把土地作为进城务工经商失败的“留退路”思想,不利于农民工毅然决然的转化为市民。要解决“农民工”与土地的“脐带”关系,就必须大胆改革,建立适宜“农民工”市民化和农村市场经济发展需要的农村土地流转制度,探索在明确界定集体产权的前提下,完善农村土地征用制度,提高对农民的征地补偿,保护好农民的合法权益,使农民不至于在失去了土地的保障后,生活失去依托,成为城市中的贫民。这种在城市中人为地制造两极分化的城市化绝不是我们所追求的目标。我们的城市化应该是城乡经济协调发展,城乡居民生活安乐祥和、和谐相处的良性的城市化。

一、农民市民化的基本内涵

(一)农民与市民

1、农民

对农民概念的理解,可以从经济学、社会学、人口学等不同的角度去理解和把握。农民这个概念,是随着农村商品经济的发展不断地演变的,内涵上不仅反映着劳动对象的差异,而且还标志着劳动者的社会身份;外延上既包括直接从事农业生产的专业劳动者和兼业劳动者,又包括那些从事非农业活动但尚未取得城镇户口的“准非农业劳动者”。

2、市民

“市民”是一个外来语。在西方,它出现得较早。在古代城邦国家和中世纪城市中,那些拥有政治、经济特权的人们被称为“自由市民”或“自由民”。11世纪初,市民开始指随着商业发展而聚居于城堡的居民。在欧美,大多数城市都有自己的“市民宪章”或“城市宪章”,“宪章”清楚规定了市民的权利和义务。到近代资本主义经济形成时期,市民社会便成为资产阶级社会的代名词。

一般认为,中国的“市民”等同于具有非农业户口的城镇居民。但是近20年来,随着我国经济的发展和城市化的推进,许多农民、外地人涌进城市,他们在适应城市生活的同时也使“市民”的范围和内涵发生了变化。户口不再是唯一的标准,人们往往指那些定居在城市、有稳定职业和不同于乡村生活方式的人为“市民”。市民具有以下几个特征:(1)地域特征:生活工作在城里而非农村;(2)产业特征:通常从事非农产业,收入也以非农产业收入为主;(3)户口特征:通常具有城市户籍;(4)意识、行为方式和生活方式特征:与城市文化相连。

(二)农民市民化

所谓农民市民化是指在工业化和城市化进程中农民向市民转化的过程,是农民向城市转移并逐渐转变为市民的一种过程和状态,其间伴随着意识、行为方式和生活方式的变化。我们至少可以从两个方面来理解农民市民化这一概念:从狭义的角度来看,农民市民化主要是指农民、城市农民工等在身份上获得作为城市居民相同的合法身份和社会权利的过程,如居留权、选举权、受教育权、劳动与社会保障权等,是侧重于外在资格的市民化。偏重的是职业和身份的非农化,在中国,最明显的标志就是获得所在地的城市户口及其相应的社会权利。而从广义的角度来看,农民市民化是指在我国现代化建设过程中,借助于工业化和城市化的推动,使现有的传统农民在身份、地位、价值观、社会权利,以及生产生活方式等各方面全面向城市市民的转化,以实现城市文明的社会变迁过程,是外在资格和内在素质的市民化,既突出职业和身份等外在的变化,又体现生活意识、权利意识、生活方式等内在的转变。

二、我国现行的土地制度对农民市民化的阻碍

一般来讲,我国农民市民化主要有三种途径:通过农民工进城或通过乡镇企业变为市民,或通过城市郊区的土地征用而变为市民。显而易见,农民市民化最重要的是摆脱长期以来农民对土地的人身依附关系,实现身份上的真正的转变,而不仅仅是进入城市这个空间范围。由于现有的社会保障体系并未覆盖到农村人口,土地对农民来说,其作为生产性要素的功能已经降低,更多的是体现一种社会保障的功能。现有的农村土地制度所造成的农民和土地之间紧密的人身依附关系,已经成为我国农民市民化过程中的制约因素。

我国现行的农村土地制度是1978年推行的以家庭联产承包经营责任制为基础,统分结合的双层经营体制,在这种体制下农户对承包土地的经营权在一定程度上得到了实现,因而极大地调动了农民的积极性,解放了农村生产力,推动了农村经济的蓬勃发展。随着时间的推移,家庭联产承包责任制也逐步表现出了其固有的局限性,即制约农民市民化。其主要表现在以下几方面:

(一)土地承包权不稳定

现行的农村土地承包制度,尤其在农村土地二轮承包中,土地承包期30年不变的政策,一方面对发展农业具有极大的积极作用;但是,另一方面却存在着土地流通制度的不完善的问题。普遍行政性统一调地,使得农村土地使用权屡屡转换,严重损害了土地承包经营权的稳定性,农民缺乏稳定感。据农业部调查,从1978年到1995年,95%的农村承包田至少被调整过一次,所有地块平均被调整过3. 1次。实际上,土地承包经营权的稳定程度,与土地资源的配置方式密切相关。农民凭集体成员身份分享土地承包经营权,是行政手段主导的均田制的基本特征。这种土地资源配置方式必然导致土地调整隔几年进行一次。因为当农民家庭人口增加时,他必然凭借着集体成员身份向集体组织施加压力来获得土地承包权,因而在承包期内的土地调整就成为必然。土地承包权的不稳定导致土地利用不合理,一是一些地方出现耕地抛荒现象,大量的“四荒地”未被充分利用,农地转为非农用地后出现了利用不当、闲置浪费等现象;二是农民投入不足,进行掠夺式经营,导致土地质量下降,生态环境遭到破坏。由于土地承包权和集体成员的身份息息相关,所以部分农民或其家人为了保障现有的利益往往会保留其农村本地的户口,对有能力脱离土地的农民,形成了一种身份上的束缚。

(二)不完善的土地流转制度,使农村劳动力不能得到有效的转移

农地流转的机动性不强,土地经营存在不稳定性和不确定性。近年来,随着市场经济的发展及农业生产的多样化,不少农户转向非粮种植和第二、三产业,这使土地使用权的自由转让成为必要。但是,在现行土地制度下,土地使用权的转让要通过土地所有权代表者——村组织的集体同意或统一调整,而这种调整一般是行政性的土地配置,没有面向市场,市场机制发挥作用的范围也较少。目前的问题是耕地流转制度不够完善,缺乏对转让(放弃)地权(主要指土地承包使用权)者进行合理经济补偿的成熟规定。这样,承包的小块土地在成为农民“保命田”的同时,也成为套住农民的枷锁,使之难以脱离土地这个“根”,难以勇敢地走出农村,迈步走向城市。在土地套住农民,进城就业又不能获得市民条件,城市社会保障又覆盖不了农民工的情况下,农民想进城务工经商,甚至转化为市民,就不得不“三思而后行”。

(三)土地的保障功能阻碍了农民市民化进程

长期以来,土地承担着一部分农村家庭基本生活保障的职能,农民以土地作为自己的基本生活保障。虽然从土地保障的绩效来看,土地的保障功能已经大大的弱化,但对很多农民来说,土地提供了一种心理保障,成为农民保障的最后一道防线。根据现行户籍、土地制度,农村人口迁向城镇落户,农村集体土地必须限期交回。这样,农民就失去了农村土地承包权,基于口粮供给的基本保障也将不复存在;然而,户籍制度的放开,表面上降低了农民进城的“门槛”,但农民进城后依然得不到城镇居民在住房、就业、医疗、养老等方面的福利,进城落户的农民在社会福利方面的预期收益大打折扣,并且还要承担迁出农村后毫无保障的压力。这种离开土地便失去了基本生活保障的现实诱致本该市民化的农民工离土不离乡,像候鸟一样辗转在城乡之间流动,形成世界上绝无仅有的民工潮,因此农村土地保障所产生的经济或心理拉力很大程度上阻碍了农民工市民化的进程。

三、建立合理的土地流转机制

引入市场机制,建立土地使用权市场化流转机制,促进农地产权有序流转建立合理而有效的土地使用权流转机制,其意义在于使土地这种农业最重要的生产要素进入市场流通领域,发挥市场机制在土地资源配置中的作用完善农村市场体系。发展农村市场经济,通过土地使用权的流转提高土地经济效率。更重要的是.可以使农民从对土地的人身依附关系中解脱出来,实现其作为生产要素之一的劳动力的功能。现在,相当部分农民为了提高收入水平,大量涌入城市,使得相当大一部分土地处于闲置或半闲置状态,稀缺的土地资源并没有得到充分利用,同时由于土地使用权不能有效转让,农民只能维持名义上对土地使用权的占有,保留其农民的身份。要解决这一问题,就需要赋予农民土地的处置权,实行土地使用权有效流转,包括土地的买卖、租赁、抵押、出租等主要形式。充实完善土地使用权转让市场,不仅能够促使土地向一些优秀的种植能人手中集?校偈雇恋氐氖识裙婺>图季允迪峙┮道投实脑龀ぃ蹦切┫胪牙胪恋氐呐┟裢ü恋厥褂萌ㄗ茫竦孟嘤妫獬浣氤鞘胁⒊て谏畹暮蠊酥恰Mü⒎魅放┐逋恋夭ń胧谐〉脑颉⒘髯姆段А⒘髯淖既搿⒘髯某绦颉⒘髯闹薪椤⒘髯募喽焦芾硪约傲髯婪字俨玫确晒娑ǎ⒘髯吵┑呐┐逋恋夭ㄊ谐 ?lt;/span>

(一)明确农地的产权关系,解除农民和农地间的人身依附关系

农业产权主要是围绕农地所发生的权利关系,这是由农地在农业生产中的特殊地位所决定的。完善我国农地权属制度,首先要明确农地所有权的主体。目前,我国农村土地归集体所有,集体应定为村一级为妥;其次应规定农地用益物权。尤其是在我国,土地所有权不能流转,而仅土地使用权可以依法转让。在这种情况下,农地用益物权的作用更显重要。因此,只能通过强化农地用益物权人的地位来实现一种私有化权利到农村土地承包经营权,从而获得物权法上一种产权地位,只有有了产权载体的时候,它才能进入市场到进行交易,如此才能实现农村土地资源的优化配置。

(二)健全土地流转法律机制,发展农地适度规模经营

农民市民化问题实际上是城乡统筹发展的问题,归根结底可是说是农村的发展问题。只有大力发展农村经济.提高农业劳动生产效率.才会使更多的农村剩余劳动力转移到城市中来,从而加快我国城市化的进程。农地适度规模经营,在我国已经争论了相当长的时间,正如一些学者所说的,我国农地适度规模经营是要解决近几年来生产资源在农村各业中的不合理分配问题,以提高农业生产率,增加农业收入,进一步解决在家庭联产承包初期土地过于零碎细小,不利于土地利用和农业发展问题,更进一步是要对土地、劳动力、资金和技术等生产要素进行合理组合以提高农业集约经营水平,从而彻底解决三农问题。目前,土地适度规模经营在经济发达地区已由试验转向蓬勃发展阶段,受到广大农民的欢迎。1、健全土地使用权流转的法律机制。要妥善解决土地使用权流转中存在的间题,促使土地合理集中,必须健全土地使用权流转的法律机制,在以法律手段明确所有权、稳定农户承包权的基础上,恢复土地的商品属性,在承包期内允许土地使用权依法转包、出租、抵押、入股、继承等。2、依法扶持土地适度规模经营。为促使土地规模经营的顺利发展,国家通过财政、信贷、税收等立法,为土地适度规模经营创造条件,有必要在法律上给予必要的扶持。

四、完善我国当前的土地征用制度

我国现行的征地制度带有严重的计划经济体制色彩,任意扩大征用权,用社会“公共利益”替代农民对土地权益的占有,对农民的补偿过低,安置不当,严重地侵犯了农民的利益,引发了一系列严重的社会矛盾。为了尽快建立由政府宏观调控,市场配置土地资源,切实维护失地农民的权益,加快农民市民化的步伐,笔者认为可以采取以下措施规范土地征用。

(一)切实转变政府职能,有效控制征地范围

各级政府要加快转变职能,尽可能减少自由裁量权。征地范围不能滥用,更不能损害农民合法的土地利益,不能剥夺农民的生存权、财产权、发展权。要严格界定征地范围,坚持土地用途管制。要坚持按照项目、产业政策、建设用地定额指标、投资强度要求提供用地,不断提高土地的集约利用水平,杜绝盲目圈地造成的土地闲置、抛荒,以实现经济发展、保护资源和保护农民利益的统一。同时,要严格控制征地规模。即使是公益性用地也要惜征慎征,可征可不征的尽量不征,一定要征的也尽量少征。在征地过程中,还需要做的一项工作是通过修补法规与政策漏洞,控制征地规模。

(二)规范征地补偿机制,合理保障农民利益

首先,明确征地补偿的总体趋势是市场化补偿,即通过推进农村集体土地的市场化来完善征地补偿机制。但是,在土地市场价格形成机制还没有完全健全的条件下,合理补偿有赖于补偿标准及方法的科学合理。征地补偿应该像一般的城市土地定级估价一样,对农用地进行定级估价,以此作为补偿的标准。其次,补偿标准在实际中的执行应当强调一视同仁,在征地中不应当分市政用地、公益性用地与经营性用地,因为对于农民来说,都是失去土地,其补偿标准应当一样。有些地方通过对某些项目性质的硬性划定,以行政手段降低这部分土地征用的补偿费用,对农民来说是不公平的。对于不同的项目,政府可以内部调节,比如建立征地调节金制度,从土地出让金中提出一部分,用于调节纯公共利益以及市政项目征地补偿的资金缺口。总之,要保证农民失去土地后所获得的补偿是相同的。

(三)不断健全社会保障制度,完善失地农民安置保障体系

解决安置保障问题总的思路应该是,将失地农民的安置保障纳入城市统一的社会保障体系中,灵活采取各种安置方式,在保证农民生活无后顾之忧的前提下,使农民成为城市市民的一分子。这就需要将被征地农民与市民同等视之,将其安置问题与城市化统一考虑。城市化的核心是农民转化为市民,真正的农民转化为市民不是简单地转户口,给一些补偿安置费打发,而应当通过社会保障体系来实现,特别是城郊结合部的农民是迟早要进入城市的,所以,征地时即搞好这部分农民的社会保障是解决被征地农民后顾之忧、实现良性的农民市民化的一项重要举措。

(四)改进征地制度程序,维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益

关于征地的程序,根据有关法规,在征地依法报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的,应组织听证。要明确由有关县级人民政府组织征地告知、确认和听证程序,并对告知、确认、听证的程序、时间、地点、内容、农民意见、对农民意见的处理等情况做出详细说明,形成正式的说明材料。经批准的征地事项,除特殊情况外,应予以公示,以加强征地过程的透明度,维护农民在征地过程中的知情权和参与权。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制,以维护被征地农民和用地者的合法权益。

总之,改革农村土地制度,使农民安心的转变为市民,必须扫清农民市民化进程中的障碍,转变现有的土地流转机制,割断农民同土地的脐带关系,使其全身心融入城市生活。同时又要完善土地征用补偿制度,切实保障失地农民的失地补偿权益,健全失地农民的社会保障体系。使其在失去土地之后,不至于在城市中陷入贫困境地。农民市民化是一个长期性、系统性的工程,需要在不断总结经验的基础上,根据各地实践,循序渐进,有条不紊地将一批批“农民”分类分期地转化为市民。对此,我们必须有一个清醒的认识。

 

(作者:苏州大学社会学院)

 

参考文献:

一、翟年祥、项光勤《我国现行土地征用制度的问题及其对策探析》,《CPA中国行政管理》,2007(3)

二、高林英《论我国农民市民化的制度约束及其消除》,《武汉理工大学学报》,20063

三、文军《论农民市民化的动因及其支持系统——以上海市郊区为例》,《华东师范大学学报》,20064

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六、王少杰《中国农民市民化的道路探索》,《湛江师范学院学报》,20074

七、黄建宏《中国农村经济解难》,中国经济出版社,2005

八、楼培敏《中国城市化:农民、土地与城市发展》,中国经济出版社,2004

九、黄祖辉、汪晖《城市发展中的土地制度研究》,中国社会科学出版社,2002

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