编者按

　　开发区的尽头，究竟是什么？这是一个看似带有“终极叩问”含义的问题。通常，人们都会去关注开发区在短期之内何以有开发绩效，这种“绩效”显然在一般意义上都是指向经济增长，以GDP予以衡量之。这里所缺失的是对经济发展的民生诉求以及社会增益，开发区应该如何予以回应、如何做到经济发展与民生福祉增长相得益彰，即国家所倡导的高质量发展。作为公共管理学的研究者，苏州大学应急管理研究院院长黄建洪教授对其十余年的调研发现，苏州工业园区（SIP）的改革探索，回答了这个问题。

　　在媒体和实务界眼里，苏州工业园区是一个“优等生”；在研究者眼中，苏州工业园区的迅猛成长，可以当作“模式”来进行剖析。那么，园区究竟是一个什么样的存在？

“青春的烦恼”：如何更简明、更有质效

作为中国和新加坡两国政府间重要合作项目，园区是世界看中国、看江苏、看苏州的重要窗口。1994年2月，园区经国务院批准设立，行政区划面积278平方公里，其中中新合作区80平方公里，区域常驻人口超137万。开发建设30年来，园区积极探索开放与创新融合、创新与产业融合、产业与城市融合的发展之路，高质量发展不断迈上新台阶，在国家级经开区综合考评中实现“九连冠”，在国家高新区综合排名中提升至第四位，跻身科技部建设世界一流高科技园区行列。

作为一位在园区工作和生活的“参与式观察者”，我见证了这里十来年间的沧桑变化。其中一个观测点，便是园区管委会的一项“界分治理”举措，通过治理“开源”和“深掘”，形成了发展的新格局，为园区的发展持续地注入了强劲动力和活力。

回溯到2012年，园区的开发建设已历经了奠定基础（1994—2000）、跨越发展（2001—2005）和转型升级（2006—2011）三个阶段。在2003年主要经济指标达到苏州市1993年水平，相当于十年再造了一个新苏州的基础上，2009年园区取得了“四个超千亿”的发展成就，即地区生产总值超千亿，累计上交各种税收超千亿，实际利用外资折合人民币超千亿，注册内资超千亿。然则，时至“青春期”的园区，面临着一系列复杂变量，新问题接踵而至。

经过多年快速发展之后，园区走到了一个新的“十字路口”。譬如，既有的区位优势弱化甚至不复存在，曾经有效的发展模式也将趋于饱和而出现功能衰竭甚至有“触顶”之忧，“前有标兵、后有追兵”紧逼态势已然形成。又如，进入新发展阶段，面对建设苏南国家自主创新示范区、国家开放创新综合试验区、中国（江苏）自由贸易试验区苏州片区等新任务，园区面临如何“破局”和“入局”的问题。至关重要的是，开发区还面对综合新城化重大变化带来的挑战，人口大量集聚所引发的住房保障、教育文体、医疗卫生、环境保护等公共服务保障的议题海量增长。凡此种种，均对政府治理的尺度重构和职权实现提出了更高的要求。

何以发展、何以高质量地发展？园区扎根需求以引领发展，向改革要动力，从创新中找活力，“蹚出”了一条既有力度、更有温度的调适治理之路来界分治理。

“而立的成长”：界分有度、精准发力

何为“界分治理”？简单地说，就是各归其流，服务市场与服务市民“两条腿走路”。笔者跟踪调研了这一跨越近十二年的改革创新。园区界分治理的革新是这样展开的：小起步，2012年末起，园区开始探索撤销乡镇、设立街道，试图以“政经双线”高水平推进区域一体化发展，开启了深化推进改革创新的新征程；速分线，2017年底，园区启动实施内部管理体制优化，形成在党工委统一领导下，功能区负责经济发展，由街道、社工委负责社会治理，形成“两条线”的新型管理架构；成建制，及至2021年末，园区完成娄葑、斜塘、唯亭、胜浦、金鸡湖5个街道的设立，相继设立阳澄湖旅游度假区、金鸡湖商务区、独墅湖科教创新区以及高端制造与国际贸易区4个功能区。

日改日新，常改常新。走访调研中发现，自党的十八大以来，园区此项静悄悄的改革，却带来了颇为显著的政府职责配置及其实现方式的变化：

——在经济线上，功能区专司经济发展。四大功能区独立运行，服务于市场，是经济工作的一线指挥者、特色产业发展的组织者、企业亲商服务的落实者，为法人提供优质管理服务。

——而在行政线上，街道专司政务管理服务。五个街道主要承担辖区内行政管理、社会管理、城市管理等职能，服务于民生和社会建设，以管理服务自然人为主。

双线相对独立运行、互倚犄角。这实际上形成了园区专业化招商运行模式和社会治理模式，构建了经济发展、社会治理“两条线、两手抓、两促进”管理架构。同时，还设置了街道主要负责人到功能区兼职的会议工作机制，以解决存在交叉界面领域的相关事务。

可喜的变化出现了：在经济发展领域，改革的“赋权增能”塑造了政府职能配置的趋高模式，通过持续强化招商引资、产业布局和尖端产业发展等方面的职能职责，引导产业基础的高级化，打造千亿和万亿能级的产业集群，形成新的增长极。其间，通过产业链“链长制”、产业集群“群主制”，以定期的产业集群发展圆桌会等方式，压缩政策抵达经济一线的时空距离，形成精准服务力和保障力。同时，塑造了政府职责的趋新模式，如“1+10”联动创新即属此列，以自贸区苏州片区为中心，推动其与苏州十大板块深度合作，实现创新政策的区域全面覆盖。不仅如此，在社会治理领域，面向日益繁重的社会治理问题，改革整合了原社工委和剥离经济功能后街道的职责，便形成社会治理的回应性职责供给和区域一体化公共服务体系，推动了市域社会治理一体化。譬如，通过打造法治型业委会、构建“粘合性”社区等方式，服务于大量外籍员工，形成具有“国际范”的基层社区治理新形态。显然，界分治理促进了政府的“华丽转身”，凸出了对于市场化和社会化权能的到位率和有效性考量。可见，这样的界分治理，本质上是一场持续回应经济社会高质量发展需求的组织化调适，特点是精细化治理。

改革何以有效？考核考评至关重要。我们发现，园区改变“一把尺子量一切”的做法，为界分治理的绩效导引设计了分类考核的办法。面向建设“一流的创新园区、一流的中心城区”，“分线考核”就要规避不分主次、不切实际的“眉毛胡子一把抓”宿弊。譬如，对功能区的考核主要围绕经济发展高质量成效开展，其中占据年度综合考核得分85%的内容中，企业服务、安商稳商、用地保障、安全生产的主责主业为38分，地区生产总值、一般公共预算收入、进出口总额、项目投资促进、科技攻坚、人才集聚、特色业态发展的发展绩效则高达52分。与此同时，街道年度综合考核则侧重于城市管理、社会治理、民生服务和社会遗留问题处理等等重点工作和常规工作。

“向新的力量”：在统筹发展和安全中的高质量发展

界分治理，这种以调节政府与市场、政府与社会关系为中心，要害在于推动政府展开精准服务，即促进市场对资源配置发挥决定作用、更好地发挥政府应有的作用，并在社会治理创新中塑造着新格局。这种精准化“小改革”，撬动了经济社会高质量发展的“大世界”，带来了积极的发展效应。

经过革新十余年来的努力，园区已然形成了“2+3+1”特色产业体系，即包括新一代信息技术、高端装备制造两个万亿能级，生物医药、纳米技术应用、人工智能和现代服务等千亿能级的产业集群，科技创新型企业超万家，新质生产力发展势头正劲。2024年，园区实现地区生产总值4002亿元，一般公共预算收入415亿元，规上工业总产值6909亿元，进出口总额6914亿元，年度实际使用外资近20亿美元。整体来看，园区已累积引进外资项目超5200个，其中世界500强企业在园区投资项目189个，实际利用外资超420亿美元，境内外上市企业累计达66家。2025年1月，商务部网站公布2024年国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价结果，在229家国家级经济技术开发区中，园区综合排名第一，成功实现“九连冠”。

在社会治理领域，园区各街道进一步推动管理重心下沉，不断提高社会治理有效性。以邻里中心建设为例，园区以“社区商业+社会治理”发展为核心，通过构建集商业服务、公共事务、文体活动和医疗卫生等功能于一体的服务平台，为居民提供综合性的社区配套服务。新配置之后的园区社会治理，创新效应迸发，中国首批“智慧社区及社区公共服务综合信息平台”试点、全国首批城市全域数字化转型典型案例入选，以及第二批全国社区治理和服务创新实验区验收通过等创新成果，极具创新示范效应和改革服务价值。

开发区治理改革，需要“大写意、小工笔”，既要从大处着眼、立意高远，更要有“钉钉子精神”、扎根突破，从而形成茁长发展的新态势。也正因为如此，园区目前已成为全国开放程度最高、发展质效最好、创新活力最强、营商环境最优的区域之一。园区的界分治理，既看到了远处，又干到了实处，更让园区庞大的市场主体和人民群众得到了实惠好处。这样的案例生动地说明，完整、准确、全面地贯彻新发展理念，正是高质量创新发展之源。

三十而立，向新而生。习近平总书记指出，30年间，苏州工业园区从“池塘洼地”变成“创新之城”。形成了中国对外开放合作的生动样板。惟改革者兴，惟创新者强。期待着园区有更多务实的“小改革”，在促进建设世界一流高科技园区的道路上行稳致远，创造统筹发展和安全成色更足的高质量发展新图景。

（作者系教育部人文社科重点研究基地苏州大学中国特色城镇化研究中心、东吴智库研究员，苏州大学应急管理研究院院长、教授）

原文链接：【高质量发展·我在现场】“小分工”撬出“大世界”-中国社会科学网