从理论到实践：探索新时代中国城镇化的新路径

在城镇化发展的新阶段，中国正面临从传统模式向高质量、可持续发展的转型。苏州大学中国特色城镇化研究中心的最新研究成果聚焦于小城镇的历史使命、以人为本的城镇化实践以及“空间主体论”下的城市转型机制。从费孝通先生开创的小城镇理论到当下的政策实践，深入剖析小城镇在城乡融合中的重要作用，探讨如何通过制度创新和多维度协同发展，推动城镇化高质量发展。相关研究不仅回应了城镇化进程中的现实挑战，也为未来城乡关系的优化和城市可持续发展提供了创新思路，展现了中国城镇化在新时代背景下的多元探索与实践路径。

守正创新：推动小城镇研究更上一层楼

钱振明

苏州是中国城镇化研究的发祥地。20世纪30年代，费孝通先生在苏州农村进行“江村调查”，开启了中国农村城镇化研究。20世纪80年代，费孝通先生再访江村，并以江村为起点“更上一层楼”，在苏州和江苏各地调查研究小城镇，提出了著名的小城镇理论。

小城镇理论对中国城镇化实践产生的影响是巨大的。1984年，国家放宽建制镇设置标准，随即带来全国小城镇爆发式增长。1998年，党的十五届三中全会把发展小城镇上升为“带动农村经济和社会发展的一个大战略”。小城镇发展战略的实施，极大地推动了中国城镇化率的迅速上升，形成了人口规模巨大的中国推进城镇化的重要特色。但是，小城镇发展战略在后来的实践中遭遇了吸纳农村剩余劳动力能力弱化、乡村空心化、耕地占用过多及资源浪费和环境污染等问题。国家随之调整战略、优化政策，强调“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”，科学规划、合理布局“小城镇发展”。国家战略和区域发展政策调整带来的实际结果是，大城市迅速增长，相比之下，中小城市和小城镇发展滞后，小城镇应有的功能作用未得到充分发挥。中国应走怎样的城镇化道路，一时间成为学界关注和争论的焦点。

基于中国“大量的农村人口集中到城市去是不可能的”现实，费孝通先生强调小城镇研究需要上升到“更高的一个层次”。为延续费孝通先生的学术传统，更为了探索解决中国城镇化中的问题，21世纪初，苏州大学成立专门机构“中国农村城镇化研究中心”，以“苏南模式”为样本，以小城镇为起点，探索中国农村城镇化历史、经验、道路和理论，旨在服务中国城镇化实践，推进中国自主的城镇化知识体系之构建。中国农村城镇化研究中心自其在2004年11月26日入选教育部人文社会科学重点研究基地之后，其研究也进入中国式城镇化经验研究和理论创新的新阶段。

10多年前，改革开放后首次中央城镇化工作会议提出，优化城镇化布局和形态，推进城镇化可以“搞串联式、卫星城式的发展”，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。党的二十大强调“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。党的二十届三中全会作出“引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局”的改革部署。新时代中国小城镇发展面临新机遇，成为新议题。

历史和现实表明，以县城和有条件的建制镇为基础的小城镇发展始终是中国式城镇化所绕不开的“大问题”，而且面临与大中小城市更好协调、与乡村更好融合、转型发展和更好治理的一系列新问题，需要我们深刻把握新时代的新特点、新要求，进行再探索，推动小城镇研究更上一层楼。

第一，要深刻认识中国式现代化新征程上小城镇的地位作用。中国式现代化建设任务的重点和难点依然在农村。作为介于城市与乡村之间、能兼容城乡文明的一种空间聚落状态，小城镇发挥着连接城市、服务乡村的重要作用，是统筹新型城镇化和乡村全面振兴的重要载体，是城乡融合发展的重要支撑。

第二，要积极寻求小城镇功能发挥新路径。小城镇发展既有利于农业转移人口就近就地城镇化，减轻大中城市的农业转移人口市民化压力，也有利于大城市非农人口的“返乡回流”，辐射带动乡村发展，防治“乡村凋敝”。要进一步完善小城镇功能，加强以县城为重要载体的城镇化建设，推动小城镇产业升级、基础设施完善、公共服务水平和居民生活质量提升，吸引更多农业转移人口向小城镇集聚，吸引更多城市返乡人口在小城镇“留下”，形成以县城为重点、以有条件的建制镇为节点的多中心都市圈空间结构，畅通城乡之间要素双向流动，推进城乡功能互补和城乡融合发展。

第三，要深入研究小城镇发展新战略。既往借助于乡镇工业崛起和乡镇政府推动而兴的小城镇相对优势已不再突出。面对大城市经济集聚功能强大的挑战，小城镇发展要另辟蹊径，增进发展动力。要探索利用城市群和都市圈的带动，向特大镇演化后的功能变化，寻求国家在政策上赋予特大镇同其人口和经济规模相适应的经济社会管理权，使小城镇更好发挥其以城带乡、支撑城乡融合发展的功能。

第四，要深刻把握小城镇发展新机理。推进以县城为重要载体的新型城镇化，不仅意味着小城镇在新型城镇化进程中的战略地位更加重要，也意味着小城镇成为中国城市发展的新样态。浙江温州的龙港，从农民自己投资建设而成的小城镇，发展为人口大镇和经济强镇，再到撤镇设市改革，进入城市发展新赛道，成为中国新型城镇化的新特色，也预示着小城镇发展的新趋向。要把握“小城镇—特大镇—小城市”演变发展的内在机理，加强应用和推广，推进符合条件的小城镇加快行政区划调整，提高综合承载能力。

第五，要着力解决小城镇发展新问题。针对小城镇规模相对较小、吸纳和辐射能力不强、事权财权不匹配等短板弱项，要强化政府主导，提升小城镇发展动力和治理能力。小城镇如何进一步扩权强镇，与产业园区功能分工，与大中城市协调发展，需要在深入调查基础上加强经验研究，由此构建基于中国特色小城镇新问题的城镇化自主知识体系，指导中国式城镇化新实践。

（作者为苏州大学中国特色城镇化研究中心主任）

坚持以人为本，推动我国城镇化高质量发展

夏永祥

党的二十届三中全会强调的“人民城市人民建、人民城市为人民”，揭示出了城镇化的真谛是要坚持以人为本，城镇化的主体是广大人民群众，城镇化的目的也是让广大人民群众过上幸福美满的生活。

城镇化从表面上看，是农村人口进入城镇，但是其实质和目的则是让进城农民能够享受城市文明，使全体城镇居民的幸福指数不断提高。回顾我国过去70多年，特别是改革开放以来的城镇化历程，基本是沿着以人为本的道路推进的，取得了巨大的成就，但是在某些阶段和某些地区，也存在着一些偏差。党的十八大以来，国家提出了新型城镇化道路，坚持以人为本，着力推动城镇化高质量发展。这主要体现在以下方面：

第一，要始终牢牢把握城镇化是为人民谋福利这个指导思想不动摇，城镇化的速度和规模都应该是一个自然演进的过程，农民是否进城也是一个基于自身利弊得失比较的自主选择决策，要充分尊重农民意愿，不能为了城镇化而城镇化，更不能为了发展某一产业或者其他目的而用行政手段动员甚至强迫农民进城。检验城镇化是否符合高质量发展要求的唯一标准是进城农民是否充分享受了城市文明，得到了实惠，幸福指数有所提高，而不是简单的、流于形式的指标数字。

第二，要妥善处理新进城农民与原有城镇居民的关系，对他们一视同仁，确保其享受平等待遇。尽可能帮助进城农民更好地融入城市，实现市民化。由于计划经济体制时期形成的城乡分割二元社会体制的惯性影响，我国存在着户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差异。2024年，我国农民工总量近3亿人。他们当中的很多人虽进入了非农产业和城市工作，但是尚未能在社会保障、教育、购买住房和其他一些社会福利方面享受到平等的市民待遇。而要彻底解决这一问题，必然涉及原有城镇居民与新进城农民之间利益关系的调整，会触动一部分人的既得利益，有很大的阻力且需要巨大的财政投入，政府也会面临巨大的压力。但即便如此，也不能畏缩不前。可以通过分步实施、逐步推进的措施实施，逐步实现我国城镇化更加科学适度的发展，形成经济社会和人口流动协调发展的新局面。

第三，坚持产城人融合发展，使进城农民能够安居乐业。产业发展是城镇化的核心内容，是城镇化的经济基础，为城镇居民提供就业岗位和收入来源，城镇发展则是产业发展的空间载体与形式，可以提高资源配置效率与发展质量，而二者的发展都离不开人民群众的参与与共享。所以，城镇空间的发展必须取决于产业发展和人民群众的生产生活需要。要纠正离开产业发展和人民群众需要而造城的偏差，以产业发展为先导，使进城农民有工作、有收入，能够住得下、扎下根。

第四，城市规划建设和管理要以方便人民群众的工作和生活为原则，包括城市道路交通、商场购物场所、餐饮场所、公园游乐设施、学校教育机构、医疗卫生机构、养老服务机构等事关人民群众利益的各种公用设施的数量、规模和空间分布，要最大限度地满足人民群众需要，使大家住得方便，生活得开心。特别值得关注的是，城市管理要有人文关怀精神，努力建设融合各方利益的包容性和谐城市。

（作者为苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员）

“空间主体论”与中国城市转型的动力及机制

段进军

国内外宏观背景的变化，使中国依靠全球化红利很难支撑城市的可持续发展，城市发展的外部动力已经削弱。另外，经过长期高速增长，依靠传统生产要素支撑的粗放式发展不可持续，转变城市发展方式势在必行。转变城市发展方式必须从传统“以物为本”的逻辑转向“以人为本”的逻辑。要超越传统工业化逻辑，从产业、空间、创新、制度等多维度系统化角度去探索城市发展方式新的理论基础、实践路径，以及相应的机制保障，以推动中国城市朝着健康的方向发展。

城市转型首先要凸显人的主体性，即一方面要满足人民对美好生活的向往，另一方面也要通过制度创新充分释放个体的创造力，这是在当前国内外宏观背景下中国城市转变发展方式重获新动力必须考虑的重大问题。其次是中国城市转变发展方式一定是系统化的转型，任何单一维度的转型都不能从根本上解决中国城市转型的问题。因此，需要建立中国城市转型的理论基础，以指导中国城市向着正确的方向发展。“空间主体论”应该成为中国城市转型发展的理论基础。“空间主体论”主要包括三个方面：第一，城市空间最为重要的是人，主体人都是有行动的。区域发展最根本的是要充分释放企业家和个体人的创造性。第二，人的行动是需要协调的，协调生成了分工与合作的秩序。第三，人的行动协调是通过一般性规则协调的，要通过制度创新释放人的创造性。

建立在“空间主体论”基础上的城市转型要在“双循环”大格局的背景下，建设全国统一大市场，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，唯有此才能更好地发挥企业家和个体的创造力。“外循环”既包括中国向发展中国家进行产业转移，也包括中国与欧美发达国家之间的竞争与合作。中国不再是被动地接受发达国家的辐射和产业转移，而是要把自身建设成为一个创新中心，成为辐射其他国家重要的节点，这客观上要求高水平市场体制和机制的建立。同时，为了有效地促进“内循环”，中国提出了建设统一大市场等战略目标，其根本上就是要畅通内外循环。无论是内循环还是外循环，其本质都是通过市场体制机制的创新来实现，最终必须要落实在城市治理模式的变革上，落实在充分发挥主体的创造力上。

建立在“空间主体论”基础上的城市转型，其总体目标应是推动中国城市网络协同效应即整体的社会效益和经济效益最大化，每个城市要在城市市场网络中呈现独特的品质和价值，以及更好地发挥主体的创造力及推动创造力的整合。为此，要按照“5D”的理念思考中国不同类型的城市之间的协同发展，要加强不同城市之间的网络链接。所谓“5D”就是Density（密度）、Distance（距离）、Division（分割）、Differentiation（差异）、Digitalization（数字化）。即，提升密度、提高经济发展的集聚度；缩短距离、加速交流交换和交融；消除分割、提升一体化程度；突出差异、增强不可替代性；加快数字化、实现数实融合发展。

建立在“空间主体论”基础上的城市转型必须考虑“因地制宜”。国家提出了主体功能区规划，把国土空间划分为四种类型，分别是优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。转变城市发展方式可以基于主体功能区进行类型划分。比如资源型城市、重点农业区域城市、民族区域城市、东部发达地区城市和城市群、东北老工业基地的城市等城市发展方式的转变。“因地制宜”背后的理论逻辑仍是“空间主体论”，如何通过体制机制创新，推动更加统一的市场空间的形成，推动形成更加柔性化、扁平化、参与式城市治理的新模式，进而推动个体的行动和行动的协调（创造力的整合），以及由此推动跨区域城市现代产业体系、空间体系、创新体系、制度体系的形成。

（作者为苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员）